Aides d'État

Une aide d'État au sens du droit de l'Union européenne est une aide publique destinée à une entreprise qui est, en principe, interdite en droit de l'Union européenne. Les aides d'État ne peuvent être versées sans l'aval de la Commission européenne.

La Commission européenne reprend à son compte l'article 107 du TFUE et dégage quatre critères cumulatifs permettant de qualifier une aide d'État^[1].

« Sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. » (article 107 §1 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne)^[2]

Étant donné que l'intérêt de la qualification de l'aide d'État réside en ce qu'elle ne peut pas être versée sans l'autorisation de la Commission européenne, elle est illégale tant qu'elle n'est pas validée par la Commission européenne.

L'aide d'État doit être non seulement imputable à l'État (c'est-à-dire que l'auteur de la décision de verser l'aide doit être l'État), mais que celle-ci soit versée « au moyen de ressources d'État »^[3],[4].

À ce titre, la notion d'État doit être entendue au sens large. Si une aide directement versée par l'État ne fait pas de doute quant à son origine, les aides versées par les démembrements de l'État sont plus complexes. Au sens du droit des aides d'État, les collectivités territoriales sont associées à l'État, comme les länder allemands^[5].

Par ailleurs, le critère ne peut être rempli qu'à la condition que l'aide soit versée au moyen de ressources d'État. Une mesure étatique qui avantage une entreprise sans qu'il y ait de la part de l'État ou de l'un de ses démembrements un versement d'argent ou une renonciation à une recette ne constitue pas une aide^[6]. La CJUE a tranché que la Contribution au service public de l'électricité revêt les caractéristiques d'une ressource d'État car même si celle-ci est prélevée sur la facture des consommateurs puis reversée aux producteurs d'électricité renouvelable par le biais de la Caisse des dépôts et consignations, l'aide reste sous contrôle de l'État^[7],[8].

La ressource d'État s'entend parfois si largement qu'une promesse de garantie envers France Télécom contre la faillite après sa privatisation suffit à la qualifier. Le ministre de l'économie Francis Mer avait déclaré en 2002 « si France Télécom avait des problèmes de financement [...], l'État prendrait les décisions nécessaires pour qu'ils soient surmontés », ce qui a suffi à la Commission et à la Cour de Justice à qualifier l'aide d'État^[9],[10].

À l'image des mesures d'effet équivalent aux restrictions quantitatives^[11], il suffit que l'aide soit seulement susceptible d'avoir un effet sur les échanges entre États membres même si les bénéficiaires ne participent pas directement aux échanges transfrontière^[1],[12]. Concrètement, il suffit qu'elle soit versée dans un État membre.

Soit l'aide est versée à une entreprise en particulier ou est dirigée envers un secteur d'activité.

Soit l'aide doit être versée à une entreprise en particulier, peu importe qu'elle soit une entreprise publique^[13]. Même si l'entreprise n'est pas clairement identifiée, il suffit qu'elle soit identifiable^[14].

Soit l'aide est versée à plusieurs entreprises et alors la sélectivité s'apprécie in concreto (§121 de Communication de la Commission sur les aides d'État)^[1].

Une mesure octroyée par l'État est considérée comme faussant ou menaçant de fausser la concurrence lorsqu'elle est de nature à renforcer la position concurrentielle du bénéficiaire par rapport à d'autres entreprises concurrentes^[15].

Toutefois, toutes les participations ou de l'État dans des entreprises ou tous les prêts à destination de celles-ci ne sont pas nécessairement vus comme faussant la concurrence, vu que "les traités ne préjugent en rien le régime de la propriété dans les États membres"^[16]. Ainsi, les États peuvent prendre des participations dans des entreprises privées jusqu'à la nationalisation ou prêter de l’argent, à condition qu'ils réussissent le test juridique de l'investisseur privé en économie de marché, c'est-à-dire lorsque l'État se comporte comme "un associé privé, se basant sur les possibilités de rentabilité prévisible, abstraction faite de toute considération de caractère social ou de politique régionale ou sectorielle"^[17].

En revanche, les aides dites de minimis, c'est-à-dire inférieures à certains montants fixés par règlement, ne sont pas considérées comme faussant la concurrence vu leur faible montant^[18]. Il en est de même pour les subventions d'équilibre des services publics, si elles remplissent les critères Altmark.

"1.   Sont considérées comme ne remplissant pas tous les critères de l’article 107, paragraphe 1, du traité et comme n’étant pas soumises, de ce fait, à l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, du traité, les mesures d’aide qui satisfont à l’ensemble des conditions énoncées dans le présent règlement. 2.   Le montant total des aides de minimis octroyées par État membre à une entreprise unique ne peut excéder 300 000 € sur une période de trois ans. " (article 3 du règlement de minimis)

Selon l'adage "De minimis non curat praetor", confirmé par le dernier règlement en date^[19], ne sont ainsi pas considérées comme des aides d'État les aides dont le montant est inférieur à 300 000 euros versés sur 3 ans.

Par un arrêt rendu dans l'affaire Altmark Trans, la Cour de justice des Communautés européennes a précisé qu'échappaient à la qualification d'aide d'État les sommes versées par les personnes publiques pour compenser les opérateurs des obligations de service public. Effectivement, l'article 106 §2 du TFUE dispose que "Les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général [...] dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie". Toutefois, ces sommes doivent remplir quatre critères cumulatifs explicités par l'arrêt^[20] :

1. l'entreprise bénéficiaire a effectivement été chargée de l'exécution d'obligations de service public et ces obligations ont été clairement définies;
2. les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation ont été préalablement établis de façon objective et transparente;
3. la compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service publics, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations;
4. lorsque le choix de l'entreprise à charger de l'exécution d'obligations de service public n'est pas effectué dans le cadre d'une procédure de marché public, le niveau de la compensation nécessaire a été déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations.

Les aides d'État sont en principe illégales. Les États membres et leurs collectivités doivent non seulement s'abstenir de les verser, mais aussi les recouvrer si elles ont été versées sans l'aval de la Commission européenne. Si un État membre veut verser une aide, il doit en notifier la Commission qui rendra un avis.

Les aides d'État compatibles de plein droit sont listées par l'article 107 du TFUE

"Sont compatibles avec le marché intérieur :

a) les aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels, à condition qu’elles soient accordées sans discrimination liée à l’origine des produits,

b) les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires,

c) les aides octroyées à l’économie de certaines régions de la république fédérale d’Allemagne affectées par la division de l’Allemagne, dans la mesure où elles sont nécessaires pour compenser les désavantages économiques causés par cette division. Cinq ans après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut adopter une décision abrogeant le présent point. " (article 107 §2 du TFUE)

Une controverse existe quant à la qualification d'aides d'État même de ces subventions. Par exemple, si l'aide est accordée directement au consommateur et non à une entreprise, elle pourrait échouer à une telle qualification. Toutefois, la CJUE adopte une approche pragmatique dans l'affaire Mediaset^[21] dans laquelle l'Italie offrait une subvention de 150 puis 70 € aux particuliers n'ayant toujours pas de décodeur TNT pour s'en équiper avant que le pays n'éteigne ses émetteurs analogiques. Or, toutes les entreprises du secteur audiovisuel n'émettent pas par la TNT et privilégient le satellite. Par conséquent, la Cour tranche que l'aide est bien sélective parce qu'elle favorise les télé-diffuseurs TNT. Cette approche reste critiquée car trop lacunaire pour établir un strict lien entre la mesure prise par l'Italie et les bénéficiaires effectifs, créant une certaine insécurité juridique^[22].

Les aides d'État compatibles sous réserve d'une décision de la Commission européenne sont aussi listées à l'article 107 du TFUE.

"Peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur :

a) les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, ainsi que celui des régions visées à l’article 349, compte tenu de leur situation structurelle, économique et sociale,

b) les aides destinées à promouvoir la réalisation d’un projet important d’intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre,

c) les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun,

d) les aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans l’Union dans une mesure contraire à l’intérêt commun,

e) les autres catégories d’aides déterminées par décision du Conseil sur proposition de la Commission. " (article 107 §3 du TFUE)

Aux termes de l'article 108 §3 du TFUE, la Commission européenne est la seule compétente à décider de la conformité d'une aide d'État^[2].

Les États membres ne peuvent verser une aide qu'ils estimeraient compatible avec l'article 107 §3 du TFUE. Toute aide non notifiée et acceptée par la Commission est illégale^[1].

Les juges nationaux sont chargés, en cas de versement illégal d'une aide d'État, de restituer le montant versé illégalement^[23]. Si toutefois l'aide est ultérieurement confirmée par la Commission européenne, le juge national ne doit recouvrer que l'équivalent en dommages-intérêts des intérêts du montant perçu pendant la période d'illégalité^[24].

En vertu du principe d'effet direct, les dispositions du TFUE relatives au aides d'État s'appliquent directement en droit français. Le juge français qualifie de manière autonome l'aide d'État sous contrôle de la CJUE.

Le droit des collectivités territoriales prévient les atteintes à l'interdiction des aides d'État. Les conseils régionaux sont chargés d'établir un rapport sur les aides de toute nature versées sur leur territoire (art. L. 1511-1 du code général des collectivités territoriales). Les collectivités territoriales sont également chargées de recouvrer les aides illégalement versées (art. L. 1511-1-1 CGCT). La logique Altmark est partiellement reprise à l'article L2224-2 qui interdit les subventions aux services publics locaux à caractère industriel et commercial, dans la limite où "les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement".

• Portail du droit
• Portail de l’Europe
• Portail de l’économie