Dette sociale

La dette sociale est la partie de la dette publique due aux déficits accumulés soit par les régimes obligatoires de base de la Sécurité sociale (ROBSS), soit par les administrations de sécurité sociale (ASSO). Dans ce deuxième cas, elle constitue l'une des trois composantes de la dette publique française avec la dette des collectivités territoriales et celle de l'État central et s'élève fin 2024 à 286,5 Md€ soit 8,6 % de la dette publique française.

L'expression "Trou de la sécu" est analysé par plusieurs universitaires comme relevant d'un mythe néolibéral qui ne prend pas en compte la problématique de financement mais uniquement celle des dépenses. Cette expression représenterait le point de vue "dominant", "conventionnel" ^[1] qui s'opposerait historiquement a une vision anticapitaliste^[2].

La notion de dette sociale peut renvoyer à deux champs distincts :

• Au sens strict, juridique, la dette sociale se réfère à la dette des régimes obligatoires de base de la Sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement^[3]. Cette dette est portée principalement^[4] par l’Acoss (ou Urssaf Caisse nationale) et par la Cades^[5]. Les premiers emplois officiels du terme « dette sociale » font référence à ce périmètre restreint : l'ordonnance n^o 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale institue la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) financée en partie par une contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS)^[6]. Cette définition est employée par la majorité des organismes officiels : la Commission des comptes de la Sécurité sociale^[7], la Cour des comptes^[8], le Sénat^[9], etc.

• Au sens large, statistique, la dette sociale se réfère à la dette des administrations de sécurité sociale (ASSO), sous-secteur des administrations publiques (APU) dans la nomenclature du système européen des comptes (SEC 2010^[10]) utilisé en France par la comptabilité nationale^[11] de l'Insee. Elle inclut alors, en plus, la dette de l'Unédic (chargée de l'assurance chômage), des régimes obligatoires de retraites complémentaires et du secteur public hospitalier (hors hôpitaux militaires)^[12]. La dette sociale est dans ce cadre l'une des trois composante de la dette publique française, au sens des comptes nationaux et au sens du traité de Maastricht^[5].

La dette sociale émerge avec la création de la Sécurité sociale française en 1945 et la génération de déficits certaines années. La taille modeste des déficits permet un maintien à un niveau marginal de la dette sociale jusqu'aux années 1980^[13]. Les déficits temporaires sont jusqu'alors réglés par des avances de la Caisse des dépôts et consignations à l'Acoss^[13].

L'ampleur prise par les déficits de la Sécurité sociale dans les années 1990 mènent toutefois à des réflexions sur la viabilité du régime sur le long terme^[13]. L'élection de Jacques Chirac comme président de la République permet la mise en place du « plan Juppé » en 1995. La Caisse d'amortissement de la dette sociale est créée par l'ordonnance n^o 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale^[6]. Sa mission est de reprendre à son compte la dette sociale et de la rembourser progressivement (amortissement)^[14].

La Cades se finance en partie par la contribution pour le remboursement de la dette sociale, créée au même moment et qui lui est affectée^[6]. Dans le cadre de sa mission, la Cades émet des obligations sur les marchés financiers afin de refinancer sa dette^[15].

La Cades est créée à l'origine pour une durée de 13 ans, avec une extinction prévue en 2009, temps estimé pour rembourser la dette sociale qui lui est transférée en 1996 (137 milliards de francs). Elle a toutefois vu sa durée de vie allongée par le législateur avec l'augmentation progressive de la dette sociale et les transferts subséquent effectuées vers la Cades entre 1996 et 2019 :

• 87 milliards en francs en 1997 (extinction de la dette et de la Cades prévue en 2014)^[16] ;
• 50 Md€ en 2004^[17] ;
• 68 Md€ en 2011^[18] ;
• 136 Md€ en plusieurs tranches entre 2020 et 2024 (extinction de la dette et de la Cades prévue en 2033)^[19].

En vertu de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS), le Parlement ne peut transférer de la dette sociale à la Cades qu'à la condition d'accompagner ce transfert par « une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale »^[20]. Des dérogations sont toutefois instituées en 2011 en raison de la crise économique mondiale des années 2008 et suivantes^[21]. En 2020, la loi organique n^o 2020-992 relative à la dette sociale et à l'autonomie^[22] prévoit un transfert des déficits antérieurs à 2019 à la Cades pour 31 Md€, une reprise d'un tiers de la dette des hôpitaux pour 13 Md€ et un transfert progressif des déficits sociaux prévisionnels 2020-2023 liés à la crise sanitaire et pour les futurs investissements dans les établissements publics de santé pour 92 Md€^[19]. À ce titre, la Cades a achevé en 2024 la reprise progressive de cette dette avec une dernière tranche de 8,8 Md€ pour un montant total de 136 Md€.

Originellement, la CRDS constitue l'unique ressource de la Cades. À partir de 2011, une partie de la CSG est affectée à la Cades. Entre 2011 et 2016, un prélèvement social sur les revenus du capital finance aussi la Cades. Le Fonds de réserve pour les retraites joue, depuis sa réforme en 2011, un rôle majeur de financement de la Cades en lui reversant 2,1 Md€ par an entre 2011 et 2024 et 1,45 Md€ par an à partir de 2025^[23].

La réaffectation des recettes annuelles de la Cades suscite l'intérêt des opposants au projet de réforme des retraites, mais cette somme est également envisagée pour le financement de la dépendance^[24],[25].

L'Acoss joue un rôle, au côté de la Cades, dans la gestion de la dette sociale^[26]. Gestionnaire des comptes de la Sécurité sociale, l'Acoss peut recourir à l'emprunt pour financer son déficit par l'émission de titres de dette de court terme, c'est-à-dire dont la maturité est inférieure à un deux ans (un an avant la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025)^[27], dans la limite d'un plafond fixé chaque année par la loi de financement de la sécurité sociale^[3]. Elle n'a pas pour mission de refinancer ou d'amortir la dette sociale, qui est la mission constitutive de la Cades^[27] éventuellement par transferts par la loi de dette de l'Acoss vers la Cades.

L'Unédic est le troisième principal pilier de la gestion et de la détention de la dette sociale au sens large après la Cades et l'Acoss^[28]. Elle est endettée en 2025 à hauteur de 59,5 Md€^[29] après une forte dégradation au cours de la crise sanitaire. L'État est garant de sa dette^[30].

Le graphique suivant représente l'évolution de la dette trimestrielle des administrations de sécurité sociale (ASSO) au sens de Maastricht. Cet indicateur de dette est brut et n'intègre donc pas les actifs financiers de l'Agirc-Arrco et du Fonds de réserve pour les retraites^[31]. Au troisième trimestre de 2025, la dette sociale au sens de Maastricht, brute, représente 305,2 Md€ tandis que la dette sociale nette au sens des comptes nationaux représente 223,6 Md€^[32].

Le graphique suivant représente la dette reprise cumulée et l'amortissement cumulé par la Cades depuis sa création en 1996, en millions d'euros courants et en prévisionnel pour les années 2025 et 2026. À fin 2026, le prévisionnel de la dette reprise cumulée est de 396,5 Md€ et celui de l'amortissement cumulé de 291,1 Md€ pour une situation nette déficitaire de 105,3 Md€^[33].

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