La dottrina costituzionalistica distingue le situazioni in cui la supplenza si esercita in caso d'impedimento temporaneo o permanente, a seconda che vi sia un Presidente della Repubblica in carica al momento dell'esercizio delle funzioni presidenziali o che invece la carica sia vacante.[N 4] La supplenza ha natura transitoria, con l'unico obiettivo di garantire la continuità delle funzioni della Presidenza della Repubblica e pertanto, secondo l'interpretazione prevalente della dottrina costituzionalistica, il supplente può esercitare solo le funzioni di ordinaria amministrazione, evitando ogni atto che implichi una significativa e autonoma determinazione politica.[2]
Il caso più frequente in cui si verifica la supplenza è la circostanza di dimissioni del capo dello Stato. Inoltre, in virtù di un'interpretazione dell'art. 86 impostasi nel tempo, si dà luogo alla supplenza anche durante una visita all'estero del titolare della carica, a scelta discrezionale dello stesso.[3]
L'articolo 86 della Costituzione e l'istituto della supplenza
La figura del presidente supplente non è espressamente prevista dal testo costituzionale, ma è desumibile dalla disposizione contenuta nell'art. 86, che recita:
In caso di impedimento permanente o di morte o di dimissioni del Presidente della Repubblica, il Presidente della Camera dei deputati indice la elezione del nuovo presidente della Repubblica entro quindici giorni, salvo il maggior termine previsto se le Camere sono sciolte o manca meno di tre mesi alla loro cessazione.»
L'art. 86 delinea appunto l'istituto giuridico della supplenza, previsto in casi di impedimento e attivato quando necessario in forza della Carta costituzionale, indipendentemente dalla volontà del titolare dell’ufficio presidenziale in carica.[3]
La funzione di supplenza del Presidente del Senato consente la continuità delle funzioni e delle competenze dell'organo presidenziale,[4][5][6] che altrimenti risulterebbero interrotte nei casi di impedimento della persona del presidente e di vacanza della carica. Il principio della continuità del potere, e in particolare di quello degli organi costituzionali (quale è il Presidente della Repubblica), è fondamentale in quanto collegato strettamente al buon funzionamento dell'assetto organizzativo delle istituzioni dello Stato.[7][8]
Durante le sedute dell'Assemblea Costituente era stato inoltre previsto anche l'istituto della delega, ossia un atto volontario di concessione del Capo dello Stato al delegato di specifici poteri, ad esclusione dei cosiddetti "poteri di autonoma determinazione". In ultima istanza la delega fu rigettata dall'Assemblea Costituente, legando il conferimento dei poteri di Capo dello Stato in capo al Presidente del Senato solo al ricorrere di eventi oggettivi e non alla volontà di concessione del titolare della carica.[3][9]
Il problema della vacanza della Presidenza della Repubblica viene sollevato inizialmente il 20 settembre 1946 durante una discussione della seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione dell'Assemblea costituente in merito al tema della proroga dei poteri della Camera dei Deputati e, nello specifico, della vacanza del Capo dello Stato nell'intervallo fra due legislature. Il tema viene tuttavia rinviato al momento in cui sarebbero state esaminate le modalità di nomina del Presidente della Repubblica.[10]
Successivamente, il 19[11] e il 20 dicembre 1946[12] la prima sezione della seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione inizia la discussione sul potere esecutivo e sulla Presidenza della Repubblica. Il Comitato per la redazione redige inizialmente due articoli, dedicati rispettivamente alla vacanza e alla delegazione della carica presidenziale:
«Vacanza. – In caso di morte o di dimissioni o di impossibilità fisica del Presidente, l’esercizio delle funzioni presidenziali è assunto dal Presidente dell’Assemblea Nazionale.[N 5] Entro trenta giorni, salva l’applicazione del 3º comma dell’articolo 4, ha luogo l’elezione del nuovo Presidente.»
«Delegazione. – In caso di impedimento temporaneo, il Presidente della Repubblica può delegare l’esercizio delle sue funzioni al Presidente dell’Assemblea Nazionale.[N 5] Non è ammessa la delega per gli atti previsti dagli articoli 13, 14, 16, 19.[13]»
Nel corso della seduta del 19 dicembre i deputati votano affinché all'istituto della delega sia sostituito quello della supplenza.
Il 20 dicembre si discute dell'idea del deputato Nobile (PCI) d'istituire un Consiglio Supremo della Repubblica, col compito di coadiuvare il Presidente della Repubblica nell'esercizio delle proprie funzioni ed eventualmente supplirlo in caso di impedimento, ma la proposta non viene approvata. Nella stessa seduta viene anche deliberato che la supplenza del Capo dello Stato sarebbe stata esercitata dal Presidente dell'Assemblea Nazionale, ossia il Parlamento in seduta comune.[N 5]
Durante la seduta plenaria dell'Assemblea costituente del 22 ottobre 1947[14], preposta a deliberare in merito all'art. 82 del Progetto di Costituzione approvato dalla Commissione dei 75, l'attuale art. 86 della Costituzione prende la forma attuale:
Si stabilisce che il Presidente del Consiglio dei ministri non può supplire alle funzioni del Presidente della Repubblica, poiché ciò andrebbe contro il principio della controfirma;
Si vota contro la proposta di stabilire un organo accertatore dell'impedimento (nell'emendamento proposto dal deputato Crispo, l'Assemblea Nazionale[N 5]);
Si sceglie il criterio della simmetria, per cui la supplenza spetta al Presidente del Senato mentre l'indizione dell'elezione del nuovo Presidente della Repubblica spetta al Presidente della Camera dei deputati.
Le scelte operate nelle varie costituzioni rispecchiano la varietà delle forme di governo: la distribuzione dei poteri nei momenti di stallo istituzionale mira ad assicurare il particolare sistema di bilanciamento dei poteri proprio di ciascuna Costituzione, per impedire rivoluzioni del sistema istituzionale dovute all'accumulo di cariche costituzionali.
Nell'ordinamento costituzionale italiano la scelta di chiamare alla supplenza del presidente della Repubblica il presidente del Senato fu essenzialmente dovuta a motivi di simmetria nella distribuzione dei poteri, in quanto il presidente dell’altro ramo del Parlamento è chiamato dalla Costituzione a indire l'elezione del nuovo Capo dello Stato[L 1] e a presiedere il Parlamento in seduta comune[L 2] integrato dei delegati regionali che lo eleggerà.[N 5][L 3]
L'opzione adottata non è stata immune da critiche: in seno all'Assemblea Costituente si propose l'alternativa di affidare la supplenza al Presidente del Consiglio dei ministri.[14][15] Al contrario, sia durante il dibattito in Costituente sia in dottrina, si è fatta presente l'opportunità di evitare tale evenienza sottolineando come, con una supplenza del Presidente del Consiglio, sarebbe venuta meno la garanzia della firma-controfirma: secondo l'articolo 89 della Costituzione infatti tutti gli atti del Presidente della Repubblica, eccettuate le dimissioni, devono avere la controfirma governativa.[L 4]
Fu inoltre esclusa l'opzione di affidare la supplenza al presidente della Corte costituzionale, in quanto è proprio quest'ultimo chiamato a presiedere il collegio giudicante in caso di incriminazione del Presidente della Repubblica per alto tradimento o attentato alla Costituzione.[L 5][16]
L'istituto della supplenza in opposizione a reggenza, delegazione e prorogatio
Sotto il profilo storico-comparatistico, la dottrina individua nella reggenza monarchica l'antecedente dell'odierna supplenza repubblicana. In una prima fase, la dottrina giuspubblicistica ha infatti attinto alla letteratura giuridica prerepubblicana per elaborare il tema della sostituzione presidenziale. Tuttavia, nella comparazione tra i due istituti, emerge una scarsa assimilabilità dovuta alla diversa natura dell'organo: mentre la reggenza operava in un contesto in cui il Re era, almeno formalmente, titolare del potere esecutivo[17], il Presidente della Repubblica svolge una funzione di garanzia costituzionale super partes. Di conseguenza, le categorie giuridiche della reggenza non sono automaticamente trasponibili alla supplenza ex art. 86 Cost., che risponde a una logica di continuità dell'organo di garanzia e non di tutela dinastica.[18]
Ancor più netta è la distinzione rispetto alla delegazione, istituto che trova il suo corrispettivo storico nella luogotenenza del Regno.[18] La Costituente scartò l'ipotesi della delegazione a favore della supplenza per una ragione strutturale:
La delegazione presuppone un atto di volontà del titolare (delegante) che trasferisce l'esercizio di specifiche funzioni a un altro soggetto (delegato), mantenendo la titolarità e il potere di revoca;[18]
La supplenza, al contrario, opera automaticamente (ipso iure) al verificarsi di un impedimento oggettivo e assoluto (temporaneo o permanente).
Infine, l'istituto si differenzia dalla prorogatio[19] nei presupposti, nelle finalità e nell'estensione dei poteri del titolare:
La supplenza interviene durante il mandato in caso di impedimento;
La prorogatio si verifica alla scadenza naturale del settennato e permette al Presidente uscente di rimanere in carica fino al giuramento del successore, affinché non sia interrotta l'attività dell'organo, con poteri tuttavia limitati all'ordinaria amministrazione.[20]
Le ipotesi di supplenza
Tipologie di impedimento
I due commi dell'art. 86 della Costituzione configurano le due fattispecie di supplenza che danno luogo a due diverse conseguenze:
Impedimento temporaneo (impedimento sede plena[21]), a cui segue soltanto la supplenza (a questa fattispecie è ricondotta l'ipotesi di infermità momentanea, una generale situazione di inabilità fisica o psichica, quella della supplenza per viaggio all'estero, ma anche una eventuale sospensione cautelare dalla carica presidenziale disposta discrezionalmente dalla Corte costituzionale nel caso di una sua messa in stato d’accusa da parte dal Parlamento in seduta comune[22]);
Impedimento permanente (impedimento sede vacante[21]), a cui segue la supplenza e l'elezione di un nuovo presidente (rientrano qui oltre alle ipotesi di morte e dimissioni, espressamente menzionate, le generiche e disparate ipotesi di malattie permanenti e impedimenti giuridici vari[N 7]).
In dottrina, in particolare secondo l'opinione del giurista Giuseppe Guarino[23], si fa notare come i due commi si distinguono fra loro non per gravità ma per durata: in entrambi i casi deve trattarsi di impedimento assoluto; assoluto e temporaneo nel primo, assoluto e permanente nel secondo.[24][25] Naturalmente, l'impedimento assoluto deve avere un carattere oggettivo.[26]
Tuttavia la genericità della norma costituzionale[3] genera non pochi aspetti critici:
il primo è dato dall'indeterminatezza temporale della supplenza, ossia quanto sia destinata a perdurare la temporaneità dell'impedimento;
il secondo riguarda l'accertamento materiale dell'impedimento, ossia chi sia preposto a determinare l'impedimento del Capo dello Stato, sia esso temporaneo o permanente;[27]
il terzo attiene a quali siano i criteri-guida che segnano il passaggio da temporaneità a permanenza dell'impedimento;
il quarto riguarda i poteri e la posizione giuridica del supplente.[21][27]
Come detto, il testo costituzionale non disciplina quale sia l'organo preposto a determinare l'impedimento del Presidente della Repubblica. Tale problematica affiorò il 7 agosto 1964, quando il presidente Antonio Segni fu colpito da una trombosi cerebrale durante un colloquio con il presidente del Consiglio dei ministri Aldo Moro e con il ministro degli esteri Giuseppe Saragat.
In quel caso, i professori Challiol, Fontana e Giunchi, medici curanti del Presidente, redassero un bollettino medico, il quale accertò lo stato di impedimento fisico del Presidente[28][29]; tale bollettino medico fu poi ufficializzato dal segretario generale della Presidenza della RepubblicaPaolo Strano.[4]
In conseguenza di ciò il Presidente del Consiglio Moro convocò il Consiglio dei ministri, che diede atto che il Presidente della Repubblica fosse impedito nell'esercizio delle sue funzioni. Il Presidente del Senato Cesare Merzagora, avuto comunicazione di ciò, convocò i presidenti della Camera e del Consiglio dei ministri per accertare formalmente l'impedimento temporaneo e legittimare il ricorso all'istituto della supplenza. Fu dunque pubblicato in Gazzetta Ufficiale un comunicato della Presidenza del Consiglio dei ministri che decretava l'assunzione dell'esercizio delle funzioni di Capo di Stato da parte del presidente del Senato.[L 6]
Il 10 agosto la supplenza fu dunque assunta dal presidente del Senato Merzagora, che la esercitò per quasi quattro mesi, sino al 6 dicembre dello stesso anno, quando il Presidente Segni si dimise.[L 7] In ragione del carattere volontario delle dimissioni del presidente, non si presentò mai il problema della dichiarazione dell'impedimento permanente da parte di un organo diverso dal Capo dello Stato.
Dunque, a causa della mancanza di disciplina costituzionale in merito e della scarsa frequenza di casi di impedimento nella prassi, non esiste una norma o una consuetudine che disciplini la determinazione dell'impedimento del Capo dello Stato, se non la prassi applicata nel 1964 e limitatamente alla fattispecie dell'impedimento temporaneo.
L'istituto della supplenza per viaggio all'estero è stato ampiamente dibattuto dalla dottrina[32][23][33][34][35][36][37], venendo delineato più dalla prassi che dal testo costituzionale, poiché si configura come una fattispecie non espressamente prevista dall'art. 86 della Costituzione.
Tale istituto, già adoperato durante la presidenza Saragat[L 8] e preso in considerazione già in passato nel caso del primo viaggio all'estero di un Presidente della Repubblica[38][39], prese a tutti gli effetti piede quando il presidente Sandro Pertini scelse di ricorrere alla supplenza nel caso del suo viaggio in Cina del settembre 1980.[L 9] Successivamente, essa fu adoperata in tutti i casi di viaggi superiori ad una settimana, divenendo prassi[3] fino alla presidenza di Sergio Mattarella.[N 8]
Durante la supplenza per viaggio all'estero del presidente Saragat nel 1967, fu un comunicato della Presidenza del Consiglio dei ministri ad annunciare l'esercizio temporaneo di funzioni del Capo dello Stato da parte del Presidente del Senato.[L 8] Nel 1980 invece fu emanato un decreto del presidente della Repubblica, controfirmato dal presidente del Consiglio e pubblicato in Gazzetta Ufficiale.[L 9] Da allora quest'ultimo è il normale procedimento nei casi di supplenza per viaggio all'estero.[3]
Il Presidente della Repubblica Sandro Pertini durante la visita di Stato nella Repubblica Popolare Cinese. Mentre il Presidente era in Cina, svolgeva le funzioni di presidente supplente in Italia il presidente del Senato Amintore Fanfani
Ad oggi l'istituto della supplenza per viaggio all'estero, considerata la prassi aldilà del dibattito dottrinario, resta comunque dipendente dalla volontà discrezionale del Presidente della Repubblica, che può scegliere quali funzioni delegare al proprio supplente, potendo di fatto rendere la supplenza solo parziale.[3][40] In questo caso specifico è preferibile parlare appunto di supplenza parziale e circoscritta alle funzioni del Capo dello Stato in relazione alle attività istituzionali esercitate entro il territorio della Repubblica[4][41] (ma non di delega poiché la supplenza è adoperata ope legis[42]).
Proprio in ragione del carattere discrezionale di questa fattispecie di supplenza, non sempre è adoperata quando il presidente è in visita di Stato all'estero, ma solo per taluni viaggi ufficiali di lunga durata o di particolare distanza.[43]
Interpretazioni
Sebbene l'istituto sia stato definito dalla prassi, la dottrina giuridica ha sollevato alcuni interrogativi. Infatti, il decreto presidenziale del 1980, del presidente Pertini, individua il viaggio all'estero come caso di impedimento temporaneo, ai sensi del primo comma dell'art. 86[L 9], e tuttavia circoscrive i poteri del supplente:
«Esercizio temporaneo di funzioni del Capo dello Stato da parte del Presidente del Senato
[...] La supplenza prevista dall'articolo 86, primo comma, della Costituzione delle funzioni del Presidente della Repubblica è esercitata, per le funzioni non inerenti allo svolgimento della missione all'estero, dal Presidente del Senato [...]»
Nel caso in cui si consideri dunque la supplenza per viaggio all'estero come un impedimento temporaneo, come secondo l'interpretazione riportata dal decreto presidenziale, l'impedimento sarebbe circoscritto alle funzioni che il Presidente esercita in relazione alle attività istituzionali interne allo Stato italiano.[4]
Esistono comunque più interpretazioni: secondo una prima tesi, ad oggi preferita dalla prassi, è possibile separare il complesso dei compiti presidenziali anche nell'ipotesi che alcuni di essi possano essere svolti dal Presidente titolare, e dunque è legittimo l'istituto della supplenza per viaggio all'estero; secondo la tesi opposta invece la supplenza «abbraccia l'intera competenza dell'ufficio», e quindi «il compimento diretto di un atto da parte del Presidente pone automaticamente fine alla supplenza...».[44]
Il caso delle dimissioni del Presidente della Repubblica in carica è una delle fattispecie previste dal secondo comma dell'art. 86 (impedimento sede vacante). In questa occasione, il presidente del Senato supplisce il presidente della Repubblica uscente assumendo le funzioni di presidente supplente fino al giuramento del nuovo presidente eletto dal Parlamento in seduta comune.
Tuttavia, non sempre alle dimissioni del presidente della Repubblica il presidente del Senato gli subentra: non vi è infatti la supplenza nel caso di dimissioni di cortesia del presidente uscente, che presenta spontaneamente le proprie dimissioni in modo tale da favorire l'insediamento del successore già eletto.[N 9] L'ultimo esempio di ciò risale al 2006, quando Carlo Azeglio Ciampi si dimise anticipatamente per permettere l'insediamento Giorgio Napolitano.[45]
Non diedero de facto luogo a supplenza neppure le dimissioni di cortesia presentate da Giorgio Napolitano al fine di favorire il proprio stesso insediamento per il secondo mandato, destando particolari riflessioni tra i giuspubblicisti.[46]
Rappresentò una peculiarità invece l'elezione a Capo dello Stato di Francesco Cossiga. In quella occasione, il presidente Pertini presentò le proprie dimissioni in modo tale da favorire l'insediamento del successore Cossiga, presidente del Senato al momento dell'elezione. In quanto presidente del Senato dunque Cossiga assunse l'esercizio delle funzioni di Presidente della Repubblica in qualità di presidente supplente fino al giorno del proprio stesso giuramento.[7][L 10]
Il Presidente supplente
Ufficio e insegne
Stendardi del presidente supplente (a sinistra) e del presidente della Repubblica (a destra) a confronto
La sede del presidente supplente della Repubblica è palazzo Giustiniani a Roma, la cui sala della Costituzione ne è l'ufficio.[47]
Poiché l'esercizio delle funzioni di Presidente della Repubblica in caso di impedimento è uno dei compiti tassativi del Presidente del Senato[L 1], durante la supplenza presidenziale egli non presta giuramento[48] e non riceve l'assegno e la dotazione stabiliti dalla legge per il Capo dello Stato[49][50]. Inoltre a partire dal 1986 durante l'esercizio delle funzioni il presidente supplente può fregiarsi di un vessillo, creato per decisione del presidente della Repubblica Francesco Cossiga.[51] Esso è simile allo stendardo del presidente della Repubblica, con cornice azzurra, ma all'interno, anziché recare i colori del tricolore italiano, ha uno sfondo bianco; inoltre l'emblema della Repubblica è di color argento anziché di color oro.[52][53][54]
La posizione giuridica del supplente
Di fronte alla intenzionale genericità dell'articolo 86[26][55][56] e a causa dello scarso ricorso all'istituto della supplenza nella prassi (salvo i casi di viaggio all'estero), la dottrina è intervenuta a delinearne il contenuto. Tra i costituzionalisti vi è un dibattito sul carattere organico o personale dell'istituto.
Chi afferma che si è di fronte a una supplenza di organo,[57] afferma che il Presidente del Senato debba essere considerato solo come tale, dunque esclude la possibilità di riconoscergli la tutela penale che è assicurata al presidente della Repubblica[58] e nega la possibilità di sottoporlo alla responsabilità di fronte alla Corte costituzionale;[L 5] il Presidente del Senato rimarrebbe dunque nella identica posizione in cui si trovava prima dell'impedimento del presidente della Repubblica, ma ciononostante i suoi atti avrebbero la stessa efficacia di quelli dello stesso.[32]
Al contrario, dal carattere personale della supplenza[6][59][60] (il che significa che è la persona del Presidente del Senato ad assumere temporaneamente la Presidenza della Repubblica) conseguono deduzioni opposte, tra cui il riconoscimento al supplente della totalità delle prerogative attribuite al Presidente della Repubblica dalla Costituzione e la conseguente parità di posizionamento giuridico tra Presidente eletto ai sensi dell'art. 83[L 3] e il Presidente supplente.[61] Da tale tesi deriverebbero inoltre l'incompatibilità per il presidente supplente di svolgere le funzioni di presidente a Palazzo Madama[62][63][64] e l'inammissibilità per un vicepresidente del Senato di assumere la supplenza al Quirinale.[65][66]
I poteri del presidente supplente
Particolarmente dibattuta è la questione se tutti o solo alcuni dei poteri del presidente della Repubblica possano essere esercitati dal supplente. Durante la seduta dell'Assemblea Costituente del 22 ottobre 1947, il deputato Egidio Tosato affermò che il potere di sciogliere anticipatamente le Camere non potesse essere esercitato dal supplente vista la natura "interinale" del suo ufficio.[14][67][68]
Il testo costituzionale non si esprime volutamente sui poteri del Presidente supplente, non volendo interdire poteri potenzialmente necessari per la risoluzione di situazioni straordinarie.[26]
Si sono sviluppate principalmente due ipotesi in merito all'esercizio dei poteri da parte del supplente:
La prima ipotesi è conforme al pensiero di giuristi quali Leopoldo Elia[69], Carlo Gessa[70], e A.A. Romano[60] secondo cui tutte le norme della Costituzione che si riferiscono al presidente della Repubblica, eccetto quelle sull'elezione e sui requisiti per essere eletto, devono intendersi riferite al presidente supplente, ad esempio quello di sciogliere le Camere.
La tesi opposta rileva che, vista la natura temporanea dell'ufficio, il supplente non abbia la pienezza dei poteri spettanti al Presidente della Repubblica,[71][72] il che significa che sono a lui negati i poteri che implichino una “autonoma determinazione” (conferimento dell'incarico di presidente del Consiglio, nomina del governo, scioglimento delle camere) se non assolutamente necessario,[73] secondo un principio di correttezza costituzionale volto a non alterare gli equilibri tra i poteri dello Stato.[30] Questa ipotesi, secondo ormai buona parte della dottrina, prevede dunque che il supplente debba limitarsi al lavoro di ordinaria amministrazione[4][63][74][75][76], rinviando il più possibile tutti gli atti non necessari o urgenti in modo che se ne occupi un Capo dello Stato nel pieno esercizio delle sue funzioni,[26] parificando di fatto i poteri del supplente a quelli del titolare della carica durante il semestre bianco.[77][78]
Sono state comunque sviluppate nel corso del tempo diverse ipotesi in merito agli effettivi poteri del supplente, presentando opinioni diverse anche rispetto ai singoli poteri propri della carica di Capo dello Stato.[79]
Esercizio di poteri del presidente supplente nella prassi
Nel caso delle dimissioni del governo Cossiga II nel settembre 1980, il presidente supplente Amintore Fanfani decise di riservare ogni decisione in merito al da farsi al presidente Pertini, di ritorno dal viaggio di Stato in Cina.[80][81]
La supplenza nella prassi costituzionale
Impedimento temporaneo e per viaggio all'estero
Presidenza Gronchi
Sebbene nel corso del settennato della presidenza di Giovanni Gronchi vi furono diverse occasioni che avrebbero potuto portare all'esercizio della supplenza presidenziale da parte del Presidente del Senato, essa non ebbe mai luogo. Alcune fonti adducono ciò, oltre che alla dottrina dell'epoca, anche ad una antipatia personale tra il Capo dello Stato e il Presidente del Senato Merzagora, primo candidato della DC alle elezioni presidenziali del 1955 che infine videro eletto Gronchi.[82]
I casi in cui maggiormente si sarebbe potuto far ricorso alla supplenza sono i seguenti:
Nel corso dei frequenti viaggi all'estero del Presidente, tra cui il lungo viaggio in Nord America del 1956;[38][39][82]
Nel 1962, quando il Presidente, a seguito delle dimissioni del Governo Fanfani III, tenne consultazioni per la formazione del nuovo governo dal letto della sua casa privata, essendo affetto da un'aggressiva forma di influenza.[56][82]
Presidenza Segni
Nel caso della malattia del Presidente Segni,[N 10] la sussistenza dell'impedimento temporaneo è stata accertata dal Consiglio dei ministri ed in seguito dal concerto dei Presidenti del Senato, della Camera e del Consiglio dei ministri. L'inizio della supplenza è stato comunicato alle istituzioni mediante un comunicato della Presidenza del Consiglio dei ministri pubblicato in Gazzetta Ufficiale.[L 6]
Presidenza Saragat
Visita ufficiale del Presidente della Repubblica Giuseppe Saragat al Presidente statunitense Johnson nel 1967. Nel periodo compreso tra l'11 settembre e il 3 ottobre 1967 vi fu il primo caso di supplenza presidenziale per viaggio all'estero del Presidente
Nel primo caso di supplenza per viaggio all'estero, in occasione del viaggio in Canada, Australia e Stati Uniti del Presidente Giuseppe Saragat del 1967, il Capo dello Stato ha inviato al Presidente del Senato una lettera, controfirmata dal Presidente del Consiglio e comunicata al Presidente della Camera, in cui ha constatato le condizioni per ricorrere alla supplenza secondo il primo comma dell'art. 86 della Costituzione.
Anche in questo caso l'inizio della supplenza è stato comunicato alle istituzioni mediante un comunicato della Presidenza del Consiglio dei ministri pubblicato in Gazzetta Ufficiale, col titolo "Esercizio temporaneo di funzioni del Capo dello Stato da parte del Presidente del Senato".[L 8]
Presidenza Leone
Sotto la presidenza di Giovanni Leone non è mai stato fatto ricorso all'articolo 86 della Costituzione. Esso fu adoperato solo dopo le dimissioni volontarie del presidente.
Sotto le presidenze Scalfaro, Ciampi e Napolitano i decreti presidenziali per viaggio all'estero ritornano sul modello delineato da Pertini, ossia privi delle premesse «Sentito il Consiglio dei Ministri» e «Su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri»[L 14][L 15][L 16] e dunque del concorso governativo.
Presidenza Mattarella
Sotto la presidenza di Sergio Mattarella, in carica dal 2015 e riconfermato per un secondo mandato nel 2022, si è assistito a una sostanziale quiescenza dell'istituto della supplenza prevista dall'articolo 86 della Costituzione.[83]
La mancata attivazione della supplenza, nello specifico caso dei viaggi all'estero, trova fondamento nell'orientamento dottrinale sostenuto da giuristi quali Giuseppe Guarino[84] e Paolo Barile[35][39], secondo cui il viaggio all'estero non costituisce ipso facto un impedimento temporaneo, a meno che esso non comporti un assoluto impedimento, fisico o giuridico, a esercitare le funzioni presidenziali.
Per quanto concerne l'impedimento temporaneo per stato di salute del Presidente, non è stato fatto ricorso alla supplenza neppure nel caso dell'intervento chirurgico di installazione di un pacemaker dell'aprile 2025, di cui pure i media vociferarono la possibile attuazione.[85][86][87][88]
Dimissioni del Presidente della Repubblica
In tutti i casi di dimissioni dei Presidenti della Repubblica, volontarie prima della scadenza del mandato o di cortesia, l'attuazione dell'articolo 86 della Costituzione con l'avvio della supplenza da parte del Presidente del Senato in carica è stata ufficializzata attraverso comunicati della Presidenza del Consiglio dei ministri.[L 7][L 10][L 17][L 18][L 19][L 20]
Proposte di norme di attuazione e di riforme costituzionali
In Assemblea Costituente fu posto il problema di quale fosse l'organo preposto ad accertare l'impedimento, quando all'approvazione dell'articolo sulla supplenza del Presidente della Repubblica[N 11] fu proposto dal deputato Amerigo Crispo un emendamento che prevedeva: «Il giudizio sull'impedimento di cui al comma precedente è devoluto all'Assemblea Nazionale», ossia al Parlamento in seduta comune. Ciò nonostante l'emendamento non fu approvato.[14]
Dopo la promulgazione della Costituzione nel 1948, il giovane deputato Francesco Cossiga fu il primo a depositare un disegno di legge per razionalizzare l'istituto della supplenza presidenzialeDurante la III legislatura, il 15 gennaio 1962, il deputato Francesco Cossiga presentò la proposta di legge n. 3555 "Norme sul mandato, sulle dimissioni e sulla supplenza del Presidente della Repubblica", che al Capo II intendeva razionalizzare l'istituto della supplenza del presidente della Repubblica integrando la norma costituzionale attraverso la legge ordinaria.[89] La proposta tuttavia non fu esaminata dalla Commissione alla quale era stata assegnata, e al termine della legislatura decadde.[90]
Durante la IV legislatura, mentre era presidente supplente Cesare Merzagora durante l'impedimento del presidente Segni, i deputati del PSIUPLuzzatto, Cacciatore, Pigni, Angelino, Franco Pasquale presentarono una nuova proposta di legge, la n. 1664 "Norme di attuazione dell'articolo 86 della Costituzione". La nuova proposta prendeva spunto dalla proposta Cossiga, proponendosi, a differenza di essa, di regolare l'applicazione del solo art. 86. Tale proposta tuttavia seguì il destino della precedente, non venendo mai esaminata e decadendo al termine della legislatura.[91]
La Commissione bicamerale Bozzi, nella sua relazione finale, propose l'introduzione di un terzo comma all'articolo 86 della Costituzione, prevedendo che la sussistenza dell'impedimento permanente del Capo dello Stato fosse dichiarata concordemente dai Presidenti di Camera, di Senato, della Corte costituzionale e del Consiglio dei ministri.[92]
La Commissione bicamerale D'Alema, nella sua proposta di riforma della Parte Seconda della Costituzione, aveva previsto che la dichiarazione dell'impedimento permanente del Presidente della Repubblica fosse appannaggio di un collegio composto dai presidenti del Senato, della Camera e della Corte costituzionale con voto unanime. Nella stessa commissione, il gruppo di Forza Italia avanzò la proposta di creare la figura del Vicepresidente della Repubblica con le funzioni di presidente supplente, mentre alcuni emendamenti di singoli parlamentari proponevano che fosse il solo presidente della Corte costituzionale ad accertare l'impedimento.[93] A seguito del fallimento della bicamerale, le proposte furono abbandonate dalle forze politiche.
«L'organo costituzionale «Presidente della Repubblica», inteso il termine «organo» in senso oggettivo e soggettivo, come binomio inscindibile formato dall'ufficio - ossia dal complesso unitario di funzioni obiettivizzate - e dalla persona fisica preposta all'ufficio ed agente, presenta i caratteri della continuità. [...] Nello stesso ordine di esigenza funzionale si pone l'istituto della supplenza, mediante il quale, attraverso il fenomeno del subentrare d'una altra persona nella posizione del titolare, è garantita l'effettività dell'esercizio dei poteri presidenziali.»
«La dottrina inquadra la supplenza fra gli istituti che tendono a garantire l'esigenza della continuità della vita dello Stato: più precisamente, individua nella supplenza l'istituto che assicura la continuità dell'organo Presidente della Repubblica nella forma della supplenza di persona, secondo le condizioni e i modi previsti dall'articolo 86 Cost.
Di particolare rilievo si dimostra, per la configurazione dell'istituto, l'imputazione della supplenza del Presidente della Repubblica al tipo di supplenza di persona e non all'altro di supplenza di organo e la maggioranza della dottrina appare concorde in tal senso.»
«La continuità degli organi costituzionali è stata di recente oggetto di un eccellente studio che costituisce una base per ulteriori indagini. [Elia]
In questo studio si distingue una continuità in senso formale e una continuità in senso sostanziale. Il primo aspetto riguarda la esigenza che vi sia, in ogni momento, un titolare degli organi costituzionali, il secondo esprime l’esigenza della stabilità, cioè una certa durata del titolare della carica.
[…]
La continuità in senso materiale è una dimensione che interessa, a nostro avviso, solo marginalmente il diritto costituzionale;
[…]
Se è vero che l’ordinamento considera come patologico il momento dell’organo privo del titolare e predispone gli opportuni rimedi, questo principio di continuità ha, nei confronti degli organi costituzionali, una assai maggiore rilevanza.»
«[…] (si tratta della numerazione interna del testo dei relatori: tali articoli concernevano il comando delle forze armate, il potere di grazia, il potere di scioglimento delle Camere, e la nomina del Presidente del Consiglio dei Ministri).»
«La prima fattispecie è quella che la dottrina definisce come «impedimento», la seconda è la «vacanza» nella quale sono ricompresi anche i casi di impedimento permanente.
Così BOZZI (op. cit., pag. 29) scinde le due situazioni (anche se poi afferma, come vedremo, che esse non si distinguono né per la disciplina unitaria che le regola, né per le conseguenze, né per i poteri del supplente):
«... nella prima... la supplenza si opera sede plena..., nella seconda la supplenza si opera sede vacante».
La maggiore attenzione della dottrina è rivolta alla individuazione delle caratteristiche dell'impedimento, nelle distinte categorie di impedimento permanente o impedimento temporaneo, alla problematica conseguente per il relativo accertamento, alla procedura della dichiarazione e ai poteri del supplente.»
↑Francesco Furlan, Articolo 86, in F. Clementi, L. Cuocolo, F. Rosa e G.E. Vigevani (a cura di), La Costituzione italiana. Commento articolo per articolo, II, Bologna, Il Mulino, 2021, p.171, ISBN8-8152-9222-5.
«L’impedimento temporaneo all’esercizio delle funzioni si configura in presenza di una situazione di inabilità fisica o psichica estranea alla volontà del titolare che diminuisca, per un periodo di tempo breve e in modo reversibile, la capacità lavorativa specifica del Capo dello Stato, inibendo l’ordinario espletamento del mandato: si pensi ad una malattia invalidante o ad un ricovero ospedaliero per sottoporsi ad intervento chirurgico in anestesia totale (altre ipotesi, come quella del sequestro, sembrano irrealistiche)»
«I principali problemi della supplenza del Presidente della Repubblica sono dei problemi di legittimazione e di competenza, dal problema dell’accertamento della dichiarazione dell’impedimento a quello dell’estensione dei poteri del supplente.»
«8 AGOSTO — Si discute vivacemente sulla sostituzione temporanea o permanente di Segni. Uomini politici e costituzionalisti in ferie ritornano precipitosamente a Roma. Le condizioni di Segni sono «stazionarie», non ci sono complicazioni. Si sa che la paralisi ha colto la parte destra colpendo movimenti e la parola [...] 11 AGOSTO — i medici, su richiesta del governo e dei presidenti delle Assemblee, stendono il bollettino ufficiale atteso già da tre giorni: Segni è «impedito» nello svolgimento delle sue funzioni. [...] Il Consiglio del ministri (inaugurando una procedura abbastanza arbitraria che è stata ripresa anche ieri) prende atto per primo del comunicato. Con procedura altrettanto improvvisata e ritenuta dai più arbitraria non le Camere ma il Presidente del Consiglio e i Presidenti delle Camere chiedono a Merzagora di assumere la carica di Capo dello Stato «supplente».»
«Dopo un ennesimo, lungo consulto i professori Challiol, Fontana e Giunchi - che stanno assistendo ora per ora il Presidenti Segni - hanno firmato ieri sera dopo le 20 il seguente comunicato: «Le condizioni del Presidente della Repubblica sono stazionarie. Proseguono le terapie idonee a sostenere le funzioni cardiocircolatorie e si provvede alla somministrazione dei principi nutritivi essenziali».»
↑Giovanni Guzzetta e Francesco Saverio Marini, Capitolo 5, Il Presidente della Repubblica (PDF), in Diritto pubblico italiano ed europео, Giappichelli. URL consultato il 23 giugno 2026.
«Gronchi fu il primo presidente italiano a compiere viaggi all'estero [...]. Prima della visita [negli Stati Uniti], si pose per la prima volta la questione della supplenza presidenziale. Non volendo cedere neppur provvisoriamente i suoi poteri al presidente del Senato Merzagora, suo vecchio rivale, Gronchi nominò una commissione ad hoc che consegnò le proprie conclusioni molti mesi dopo.»
«[...] Lo stesso BARILE invece (ibidem) esclude la possibilità della supplenza per il viaggio all'estero in forma ufficiale, definendo «perfettamente convincenti» gli argomenti addotti in tal senso dalla dottrina in occasione del viaggio del Presidente Gronchi in Nord America.»
«Inseriscono il viaggio all'estero tra le cause di impedimento
e di supplenza, anche [...] MORTATI [...], il quale precisa che il viaggio non impedisce totalmente l'esercizio delle funzioni presidenziali, ma che volta per volta spetta al Capo dello Stato (e in caso di dissenso al Governo) valutare l'opportunità o meno di dar luogo alla supplenza.»
«La supplenza, secondo l’opinione più probabile, può essere anche parziale: è il caso verificatosi in occasione dei viaggi all’estero del Capo dello Stato [...]»
↑Legge9 agosto 1948, n. 1077, in materia di "Determinazione dell'assegno e della dotazione del Presidente della Repubblica e istituzione del Segretariato generale della Presidenza della Repubblica"
↑Andrea Pasquin, Quirinale senza bandiera, su Torquemada, 29 gennaio 2015. URL consultato il 23 giugno 2026.
↑L'istituzione dello stendardo del Presidente supplente tramite un D.P.R. del 1986 non è documentalmente provata: l'atto è assente da Normattiva e dalla Gazzetta Ufficiale. La disciplina appare incoerente e priva di certezza giuridica, oscillando tra descrizioni formali (emblema in oro secondo le Norme e consuetudini di cerimoniale del Senato) e prassi iconografiche (emblema in argento), il che suggerisce una regolamentazione basata su consuetudini interne non verificabili anziché su fonti del diritto accessibili.
«Non possiamo certo pensare che ci troviamo in presenza di una lacuna legislativa per cui il caso può essere regolato con relativa libertà; appare preferibile ritenere che si tratti di una lacuna apparente.»
↑Secondo Carlo Gessa ad esempio la supplenza del Presidente del Senato è da riferirsi «all'organo in senso oggettivo, all'ufficio presidenziale astrattamente inteso» piuttosto che alla persona del Presidente della Repubblica. Vedi Gessa, p. 58
«Riteniamo che, nel caso in esame, siano applicabili i principi generali dell'istituto della supplenza; quindi il supplente del Presidente della Repubblica, immesso nelle sue funzioni, gode della medesima posizione giuridica del supplito ed esercita tutti i suoi poteri.»
«è da ritenere si tratti di attribuzione di funzioni a titolo personale (sia pure determinata da una particolare qualifica) e non per oggettivo rapporto interorganico», e tuttavia sostiene che in mancanza del Presidente del Senato «dovrà assumere temporaneamente la Presidenza della Repubblica uno dei vicepresidenti del Senato, secondo l'ordine (interno) di precedenza...»
(Ferruccio Pergolesi, Diritto costituzionale, Padova, 1962, pp.377-378.)
↑Guarino fa notare come l'interpretazione in senso restrittivo dei poteri del supplente derivi anche dalle modalità di elezione del Presidente del Senato (mentre il Presidente della Repubblica, organo super partes, è eletto dal Parlamento integrato dei delegati regionali, il Presidente del Senato è appunto eletto dal solo Senato della Repubblica)
«[...] si potrà accettare l'opinione che il Presidente del Senato in veste di supplente è da porsi sullo stesso piano del Gabinetto dimissionario o del Presidente della Repubblica e delle Camere durante i periodi di prorogatio (art. 61 e 85 Cost.) [...]»
«In dottrina si propende per la sussistenza -in relazione alla natura di sostituto del supplente, con conseguente temporaneità della carica e mancanza di rappresentatività- di poteri limitati alla ordinaria amministrazione. Sotto tale profilo si è sostenuto che i poteri del supplente sarebbero proprio quelli del presidente in semestre bianco [...]»
«Il Presidente della Repubblica Supplente riceve in udienza On. Prof. Francesco COSSIGA, Presidente del Consiglio dei ministri: per comunicare la decisione del Governo di rassegnare le dimissioni. Il Presidente della Repubblica Supplente ha preso atto di tale comunicazione riservando ogni decisione in merito al Capo dello Stato, On. Sandro Pertini, in visita di Stato all'estero.»
↑Mauro Cecili, Presidente della Repubblica e crisi di governo, collana Collana del Dipartimento di Giurisprudenza dell'Università di Milano-Вісосса, Torino, G. Giappichelli Editore, 2024, p.190, ISBN979-12-211-0764-7. URL consultato il 23 giugno 2026.
«Una proposta di legge sulla materia fu presentata alla Camera dei deputati il 15 gennaio 1962 dall'onorevole Cossiga (atti parlamentari, III Legislatura, n. 3555); ma non fu neppure esaminata dalla Commissione a cui era stata assegnata in sede referente e decadde con il termine della legislatura.»
«La riforma costituzionale affida al Presidente della Camera il ruolo di Supplente del capo dello Stato, promuovendo tale organo al rango di seconda carica dello Stato»
↑Comunicato della Presidenza del Consiglio dei ministri sull'esercizio temporaneo di funzioni del Capo dello Stato da parte del Presidente del Senato, G.U. n. 227 del 9-09-1967
↑La supplenza del Presidente del Senato Nicola Mancino è iniziata automaticamente al momento della presentazione delle dimissioni di cortesia da parte del presidente Oscar Luigi Scalfaro il 15 maggio 1999, al fine di anticipare l'insediamento del suo successore Carlo Azeglio Ciampi, eletto il 13 maggio precedente. Qualora Scalfaro non si fosse dimesso, egli avrebbe completato il proprio mandato il 28 maggio 1999: in quel caso la supplenza non avrebbe avuto luogo, poiché il successore del Capo dello Stato uscente era già stato eletto.
Annotazioni
↑Per l'impedimento fisico del Presidente Antonio Segni, il Presidente del Senato Cesare Merzagora fu il primo ad esercitare le attribuzioni di Capo di Stato supplente
↑La locuzione "Presidente supplente della Repubblica" è una convenzione linguistica non contemplata dalla normativa vigente e dalla Costituzione, la quale all'art. 86 si limita a stabilire che «le funzioni del Presidente della Repubblica [...] sono esercitate dal Presidente del Senato». Di conseguenza, non trattandosi di una carica autonoma né di un titolo ufficiale, negli atti normativi e ufficiali emanati in regime di supplenza non viene utilizzato tale termine; l'intestazione dell'atto indica l'emanazione da parte del Presidente della Repubblica e in calce il supplente viene indicato, al massimo, con la formula «Il Presidente del Senato della Repubblica nell'esercizio delle funzioni del Presidente della Repubblica, ai sensi dell'articolo 86 della Costituzione» oppure è riportato «Per il Presidente della Repubblica Il Presidente del Senato». Si vedano a titolo esemplificativo i seguenti atti: Decreto Legislativo 18 febbraio 2015, n. 14, su Normattiva. URL consultato il 13 luglio 2026.; Decreto-Legge 5 febbraio 2015, n. 7, su Normattiva. URL consultato il 13 luglio 2026.; Decreto del Presidente della Repubblica 4 febbraio 2015, n. 28, su Normattiva. URL consultato il 13 luglio 2026.; Legge 23 ottobre 1964, n. 1012, su Normattiva. URL consultato il 13 luglio 2026..
«La dottrina amministrativa descrive la supplenza come la sostituzione temporanea nell'esercizio delle funzioni del titolare di un organo o di un ufficio in caso di impedimento, assenza o temporanea vacanza, da parte di un altro soggetto»
Tuttavia già il costituzionalista Giuseppe Guarino sottolineava come il diritto costituzionale abbia regole proprie che lo distinguono dagli altri campi di studio del diritto:
«Per i rapporti tra diritto costituzionale e diritto amministrativo è da ripetere oggi quel che alcuni decenni fa si disse per i rapporti tra diritto amministrativo e diritto privato: la materia costituzionale ha esigenze proprie, diverse da quelle di ogni altro campo del diritto, dispone di un corpo di norme proprie, utilizza istituti speciali che non trovano riscontro in altri settori normativi.»
Nello specifico caso dell'istituto della supplenza del Presidente della Repubblica così si esprimeva il professor Antonio Augusto Romano:
«Avevamo precedentemente notato come tutti gli elementi dell’organo sono presenti negli organi costituzionali: questi hanno, in più, determinate caratteristiche che si possono sintetizzare nella loro essenzialità nei confronti dell’ordinamento giuridico. Si ritiene che i principi che regolano gli organi amministrativi siano applicabili agli organi costituzionali […]»
12345Era inizialmente previsto che le funzioni di supplente fossero devolute al «Presidente dell'Assemblea Nazionale», ossia del Parlamento in seduta comune. Il Presidente dell'Assemblea Nazionale, secondo l'art. 60 del progetto di Costituzione del 31 gennaio 1947, avrebbe dovuto essere, a rotazione, il presidente di una delle due Camere:
«La Presidenza dell'Assemblea Nazionale è assunta per la durata di un anno, alternativamente, dal Presidente della Camera dei Deputati e dal Presidente della Camera dei Senatori»
↑Gli impedimenti giuridici permanenti del Presidente della Repubblica possono essere ad esempio la decadenza dalla carica o la perdita di uno dei criteri di eleggibilità sanciti dalla Costituzione della Repubblica Italiana, articolo 84
↑L'attuale testo costituzionale reca la disposizione in merito alla supplenza del Presidente della Repubblica all'articolo 86, ma al tempo della discussione in oggetto in seno all'Assemblea Costituente l'articolo era l'82. Vedi ancheProgetto di Costituzione della Repubblica Italiana (PDF), su legislature.camera.it, 1947, p.20 del documento.
123Comunicato della Presidenza del Consiglio dei ministri sull'esercizio temporaneo di funzioni del Capo dello Stato da parte del Presidente del Senato, G.U. n. 195 del 10-08-1964
123Comunicato della Presidenza del Consiglio dei ministri sull'esercizio temporaneo di funzioni del Capo dello Stato da parte del Presidente del Senato, G.U. n. 227 del 9-09-1967
Carmelo Carbone, Sull'art. 86 comma II della Costituzione: malattia del Capo dello Stato e supplenza, in Democrazia e diritto, vol.5, 1964, pp.361-368.
Antonio Augusto Romano, Appunti sulla supplenza del Presidente della Repubblica, in Facoltà di Giurisprudenza dell'Università di Palermo (a cura di), Il circolo giuridico "L. Sampolo" - Rivista di dottrina e giurisprudenza, Palermo, Tipografia Michele Montaina, 1965.
Fiammetta Salmoni, L'art. 86 della Costituzione, su Associazione Nazionale Magistrati | LA MAGISTRATURA, 27 luglio 2022. URL consultato il 14 ottobre 2023.
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