Proyecto Hamilton-Fuentealba

Senadores Renán Fuentealba y Juan Hamilton, autores del proyecto de reforma constitucional.

El proyecto Hamilton-Fuentealba fue una reforma constitucional aprobada por el Congreso Nacional de Chile en 1972 durante el gobierno del presidente Salvador Allende, pero nunca promulgada. El proyecto —que debe su nombre a sus impulsores, los senadores democratacristianos Juan Hamilton y Renán Fuentealba— tenía como objetivo limitar y en algunos casos revertir el proceso de estatización de la economía chilena que llevaba a cabo la Unidad Popular. Para ello, definía las tres áreas de la economía —social (estatal), mixta y privada— que el mismo Ejecutivo proponía, pero a la vez establecía que todo traspaso de empresa o industria al área social tenía que realizarse mediante ley. De esta manera, el proyecto buscaba frenar la nacionalización de numerosas empresas e industrias que vía decreto —denominados «resquicios legales» según la oposición— realizaba el gobierno de Allende.

La reforma ingresó al Senado en octubre de 1971 y después de su tramitación en ambas cámaras, en febrero de 1972 fue aprobada por el Congreso Pleno con los votos a favor de la oposición, quedando así lista para su promulgación. Sin embargo, en abril de 1972 Allende vetó los artículos que ponían en peligro la ejecución de su programa de gobierno. Después de fallidas negociaciones entre el gobierno y el Partido Demócrata Cristiano, el Senado —en julio de 1972— y la Cámara de Diputados —en abril de 1973— rechazaron por mayoría simple el veto del presidente. Según la oposición, ahora el gobierno debía convocar a un plebiscito para que fuera la ciudadanía la que dirimiera entre los dos poderes del Estado, como lo establecía el artículo 109 de la Constitución de 1925. Allende, no obstante, impugnó ante el Tribunal Constitucional el rechazo del Congreso al texto modificatorio —y con ello la obligación de llamar a un plebiscito— porque, a su juicio, el Congreso debía —tras el veto— insistir con su proyecto por los dos tercios (según el artículo 54 de la carta magna), ya que no bastaba con un rechazo por mayoría simple.

Pese a que el gobierno contaba con mayoría en el Tribunal Constitucional, y por lo tanto esperaba un fallo a su favor, este se declaró incompetente, por lo que Allende entonces decidió enviar a Contraloría el decreto promulgatorio para su toma de razón solo con los artículos del proyecto que no había vetado. El contralor Héctor Humeres, finalmente, informó el 2 de julio de 1973 que no tramitaría el decreto por considerarlo inconstitucional y que, por lo tanto, el Ejecutivo debía promulgar la reforma tal como había sido aprobada por el Congreso o, en caso contrario, convocar a plebiscito.

La reforma fue una significativa fuente de tensión entre el oficialismo y la oposición durante la mayor parte del gobierno de la Unidad Popular, al punto que en el acuerdo de la Cámara del 22 de agosto de 1973 sobre «el grave quebrantamiento del orden constitucional y legal de la República», los diputados del Partido Demócrata Cristiano y del Partido Nacional calificaron la negativa del presidente Salvador Allende de promulgar la reforma como «la más extraordinaria gravedad». El conflicto constitucional entre el Ejecutivo y el Parlamento por el proyecto continuaría sin estar resuelto al momento del golpe de Estado del 11 de septiembre de 1973.

Hacia 1970, Chile era en América Latina el país no socialista con la mayor participación estatal en la economía; había alrededor de 43 empresas en donde el Estado tenía más del 50 % de participación,^[1] entre ellas TVN, Enami, Enap, LanChile, Entel, Iansa, Honsa, Emporchi, Enacar y Endesa.

Para implementar la «vía chilena al socialismo», el programa de gobierno de la Unidad Popular planteaba la creación de lo que después se conocería como las «tres áreas de la economía»:^[2]

1. Área de propiedad social (APS): conformada por las empresas públicas actuales más las que serían expropiadas en un eventual gobierno de la UP. A esta área pertenecerían, según el programa, actividades como la gran minería del cobre, salitre, yodo, hierro y carbón; el sistema financiero del país, incluida la banca; el comercio exterior; grandes empresas y monopolios de distribución; monopolios industriales estratégicos, y otras actividades como la generación y distribución eléctrica, el transporte aéreo, marítimo y ferroviario, la siderurgia, el cemento, la celulosa y el papel.
2. Área de propiedad privada: conformada, de acuerdo al programa, por «aquellos sectores de la industria, la minería, la agricultura y los servicios en que permanece vigente la propiedad privada de los medios de producción».
3. Área de propiedad mixta: conformada por empresas que combinaran capitales del Estado y particulares.

El programa de la UP afirmaba que de un total de 30 500 empresas manufactureras que había en el país al año 1967, 150 cumplían con la condición de ser monopólicas.^[2]

A mediados de octubre de 1970 —después del triunfo de Allende, pero antes de su asunción al poder—, al interior de la UP se inició la discusión de qué estrategia utilizar, ante la falta de mayoría parlamentaria, para implementar el programa de gobierno, el cual incluía la nacionalización del cobre, la nacionalización de otras empresas, la creación de un congreso unicameral, y el otorgamiento al presidente de la facultad de disolver el Congreso y llamar a elecciones.^[3] Ante una posible falta de entendimiento con el Partido Demócrata Cristiano, una de las posibilidades planteadas era plebiscitar todas estas materias, esto amparado en el artículo 109 de la Constitución de 1925, que permitía al gobierno convocar a un plebiscito en caso de que el Congreso rechazara, en cualquier estado de tramitación, una reforma constitucional presentada por el Ejecutivo. El comité político de la UP —conformado por los jefes de partido Aniceto Rodríguez (PS), Luis Corvalán (PC), Rodrigo Ambrosio (MAPU) y Carlos Morales (PR)—, no obstante, rechazó la idea, pues consideró muy arriesgado poner inmediatamente en juego el programa de gobierno ante la incerteza de que la ciudadanía vote a favor en un plebiscito. Una vez en el gobierno, entonces, la UP optó por reformar la Constitución solo para la nacionalización del cobre, pues esta contaba con un alto apoyo popular.^[3]

Pese al acuerdo que había llegado con el PDC por el envío de un proyecto de ley sobre las tres áreas de la economía, y que salvó a Vuskovic de la destitución, el gobierno inmediatamente continuó con su plan económico: el 17 de septiembre requisó la empresa Madeco y cinco días después intervino la Compañía de Teléfonos de Chile; el 8 de octubre, en tanto, la Corfo aprobó la apertura de un poder comprador de acciones para materializar la adquisición de la Papelera, como también de la Compañía Sud Americana de Vapores, Cementos Melón y la Compañía Industrial.^[36]

En este contexto, y adelantándose al Ejecutivo, el 14 de octubre de 1971 los senadores democratacristianos Renán Fuentealba y Juan Hamilton ingresaron un proyecto de reforma constitucional que también delimitaba las tres áreas de la economía, pero con diferencias sustanciales y contrarias a los intereses del gobierno de la Unidad Popular. La iniciativa, que después será conocida como Hamilton-Fuentealba, introducía cuatro modificaciones a la Constitución de 1925 y le agregaba dos disposiciones transitorias:^[37]

Artículo único.— Introdúcense las siguientes modificaciones a la Constitución Política del Estado:

1.— Agrégase, como inciso 4º, al Nº 10 del artículo 10 el siguiente: "La ley determinará los medios o bienes de producción que se podrán incorporar al área social de la economía y de los cuales será dueño exclusivo el Estado, como representante de la comunidad nacional y los que formarán parte del área mixta, que pertenecerán en conjunto al Estado y particulares. Los demás integrarán el área privada, de dominio de los particulares."

2.— Substituir en el Nº 14 del artículo 44 la coma (,), que precede a la conjunción "y", por un punto y coma (;) y suprimir dicha conjunción;

3.— Reemplazar el punto final del Nº 15 del artículo 44 por una coma (,) y agregar, a continuación, la conjunción "y";

4.— Agregar como Nº 16 al artículo 44, el siguiente:
"16.— Autorizar al Estado, a las Municipalidades y a los organismos o empresas del sector público para adquirir acciones o derechos de o en personas jurídicas de derecho privado, con el fin de nacionalizar o estatizar los bienes y medios de producción u otros, determinando la participación que corresponderá a los trabajadores de dichas empresas y fijar la indemnización que corresponda a sus propietarios y las modalidades para su pago.";

5.— Agrégase la siguiente disposición transitoria:
"Décimo novena.— Derógase toda disposición contraria al Nº 16 del artículo 44 de la Constitución Política del Estado, sea que haya tenido origen en una ley, en un decreto con fuerza de ley o en un decreto-ley,",

6.— Agrégase el siguiente artículo transitorio:
"Vigésimo.— Decláranse nulas y sin valor alguno los actos o convenios ejecutados o celebrados por el Estado, las Municipalidades y los organismos o empresas del sector público, a contar del 14 de octubre de 1971, para adquirir acciones o derechos de o en persona jurídica de derecho privado con el fin de nacionalizar o estatizar bienes y medios de producción u otros, que no hubieren sido expresamente autorizados por ley dictada en conformidad a lo prescrito en el Nº 16 del artículo 44 de la Constitución Política del Estado.".

El objetivo del proyecto era poner fin a la capacidad del Ejecutivo de estatizar empresas y dejar esta facultad en manos del Congreso. De igual manera, derogaba todas las normativas vigentes otras que permitían la expropiación, requisamiento e intervención de empresas, y dejaba nula y sin valor alguno toda estatización realizada a contar del 14 de octubre, fecha de introducción del proyecto al Senado.

En el fundamento de la moción, los senadores Fuentealba y Hamilton afirmaron que el Partido Demócrata Cristiano no se oponía a estatizar actividades o industrias de sectores estratégicos y que, en efecto, el gobierno de Frei había nacionalizado empresas a través de leyes. Por lo mismo, decían los senadores, «al comienzo de la actual administración, se pensó que ese sería el camino y la norma que seguiría el gobierno del presidente Allende [...] Lamentablemente, no ha ocurrido así con otras importantes actividades productivas que el Gobierno trata de incorporar al área social, recurriendo a los sistemas de dudosa legalidad...».^[37]

El Senado puso inmediatamente en trámite el proyecto y su discusión se extendería durante todo el siguiente mes. El texto de la propuesta constitucional fue intensamente debatido y, por razón de aquello, se expandió considerablemente. El proyecto fue aprobado por el Senado el 18 de noviembre —mismo día que la Cámara de Diputados aprobó el proyecto de ley del gobierno, con los votos en contra de la UP—, y por la Cámara un mes después, el 22 de diciembre.^[38] De esta manera, el texto final aprobado por las dos cámaras del Congreso, tenía las siguientes características:^[39]

• Establecía que solo mediante la ley se podía traspasar una empresa al área social o mixta.
• Definía con claridad las tres áreas de la economía:
  • «Se entiende por área social aquella en que el dominio de las empresas productoras de bienes o servicios pertenece a la sociedad en su conjunto y cuyo titular es el Estado o los organismos o entidades que de él dependen».
  • «Se entiende por área mixta aquella en que el dominio pertenece en común al Estado o a los organismos o entidades que de él dependen y a los particulares».
  • «El área privada estará formada por las empresas productoras de bienes o servicios no incluidas por la ley en alguna de las dos áreas anteriores».
• Agregaba que se reservaba para el Estado una decena de actividades económicas:
  1. La gran minería del cobre, del hierro, del salitre, del carbón y de otras que la ley señalare.
  2. Los seguros y reseguros, con exclusión de las cooperativas.
  3. Las de transporte ferroviario
  4. Las de transporte aéreo y marítimo y ferroviario, de pasajeros y de carga.
  5. Las destinadas a proporcionar servicio público de comunicaciones por correo y telégrafo.
  6. Las destinadas a la generación, transmisión y distribución de electricidad.
  7. Las relativas a la producción y distribución de gas natural o licuado para uso combustible.
  8. Las destinadas a la extracción, producción y refinación de petróleo crudo o al tratamiento de gas natural, y a la producción de materias primas básicas derivadas directamente del petróleo, gas natural y carbón.
  9. Las destinadas a la producción de cemento, acero, salitre y yodo y la industria química pesada.
  10. La producción de armamentos y explosivos y otras que la ley considere esenciales para la defensa nacional.
• Establecía la participación de los trabajadores en la administración de las empresas.
• Establecía que la pequeña y mediana propiedad rústica, la pequeña y mediana empresa industrial extractiva o comercial y la vivienda habitada por su propietario o familia no podían ser estatizadas y, de ser expropiadas, la indemnización debe ser pagada previamente y en dinero.
• Mantenía el Decreto Ley 520, pero restringía su aplicación en materia de expropiaciones, con mayores exigencias y duración máxima de tiempo.
• Mantenía la declaratoria de nulidad de todos los actos o convenios ejecutados o celebrados por el Estado o entidades que lo integran a contar del 14 de octubre de 1971 para la estatización de empresas sin autorización por ley.

La reforma, finalmente, fue aprobada por el Congreso Pleno el 19 de febrero de 1972.^[40] Y ahora, tal como lo habían señalado en el mismo fundamento del proyecto de reforma constitucional, la oposición esperaba forzar al gobierno a que promulgue la reforma, o que convoque a un plebiscito para que sea la ciudadanía la que resuelva sobre esta materia.^[37]

El 21 de febrero, dos días después de la aprobación en el Congreso Pleno, el presidente Allende anunció que iba a presentar vetos a la reforma constitucional y, si el Congreso desconocía la insistencia por los dos tercios, recurriría al Tribunal Constitucional.^[41]

El propio senador Fuentealba, el día 23, calificó como «insólita» la declaración del presidente Allende, y unos días después el Partido Nacional acusó al gobierno de colocarse «al margen y oposición a la ley».^[42] A la semana siguiente, el 2 de marzo, los parlamentarios de oposición sacaron una extensa declaración en rechazo a la actitud del gobierno, la cual fue replicada dos días después, también mediante un largo texto, por los jefes de los partidos de la UP.^[43][44] De este modo, con su decisión de vetar el proyecto Allende abría una intensa controversia que involucraría al Ejecutivo, al Congreso y a expertos en derecho constitucional, y que se extendería hasta el último día de su administración.

El problema se originaba en la ambigüedad que había en la Constitución en materia del procedimiento para una reforma constitucional, luego de haber sido reformada por la Ley 17284 del 23 de enero de 1970.^[45][46] Dicha reforma constitucional, que entró en vigencia el 4 de noviembre de 1970, se había hecho con el objetivo de otorgarle más atribuciones al Ejecutivo y facilitar la resolución de discrepancias entre el Ejecutivo y el Congreso. Para ello, había creado el Tribunal Constitucional y también había entregado al Ejecutivo, mediante la modificación de los artículos 108 y 109 que versan sobre el procedimiento para reformar la Constitución, la facultad de convocar plebiscitos cuando un proyecto de reforma constitucional fuera rechazado por el Congreso en cualquier estado de tramitación. De esta manera, los artículos 108 y 109 de la Constitución, vigentes desde el 4 de noviembre de 1970, decían:

• Artículo 108:

La reforma de las disposiciones constitucionales se someterá a las tramitaciones de un proyecto de ley, salvas las excepciones que a continuación se indican.

El proyecto de reforma necesitará para ser aprobado en cada Cámara, el voto conforme de la mayoría de los Diputados o Senadores en actual ejercicio.

Las dos Cámaras, reunidas en sesión pública, con asistencia de la mayoría del total de sus miembros, sesenta días después de aprobado un proyecto en la forma señalada en el inciso anterior, tomarán conocimiento de él y procederán a votarlo, sin mayor debate.

El proyecto que aprueba la mayoría del Congreso Pleno, pasará al Presidente de la República.

Si en el día señalado no se reuniere la mayoría del total de los miembros del Congreso, la sesión se verificará al siguiente, con los Diputados y Senadores que asistan.

El proyecto aprobado por el Congreso Pleno no podrá ser rechazado totalmente por el Presidente de la República, quien sólo podrá proponer modificaciones o correcciones, o reiterar ideas contenidas en el mensaje o en indicaciones válidamente formuladas por el propio Presidente de la República.

Si las observaciones que formulare el Presidente de la República en conformidad al inciso anterior fueren aprobadas por la mayoría que establece el inciso segundo, se devolverá el proyecto al Presidente para su promulgación.

• Artículo 109:

El Presidente de la República podrá consultar a los ciudadanos, mediante un plebiscito, cuando un proyecto de reforma constitucional presentado por él sea rechazado totalmente por el Congreso, en cualquier estado de su tramitación. Igual convocatoria podrá efectuar cuando el Congreso haya rechazado total o parcialmente las observaciones que hubiere formulado, sea que el proyecto haya sido iniciado por mensaje o moción.

Sin embargo, esta facultad no podrá ejercerla respecto de reformas constitucionales que tengan por objeto modificar las normas sobre plebiscito prescritas en este artículo.

La convocatoria a plebiscito deberá efectuarse dentro de los treinta días siguientes a aquél en que una de las Cámaras o el Congreso Pleno deseche el proyecto de reforma o en que el Congreso rechace las observaciones y se ordenará mediante decreto supremo que fijará la fecha de la consulta plebiscitaria, la que no podrá tener lugar antes de treinta días ni después de sesenta contados desde la publicación de ese decreto. Transcurrido este plazo sin que se efectúe el plebiscito se promulgará el proyecto que hubiere aprobado el Congreso.

El decreto de convocatoria contendrá, según corresponda, el proyecto del Presidente de la República rechazado por una de las Cámaras o por el Congreso Pleno, o las cuestiones en desacuerdo que aquél someta a la decisión de la ciudadanía. En este último caso, cada una de las cuestiones en desacuerdo deberá ser votada separadamente en la consulta popular.

El Tribunal Calificador de Elecciones comunicará al Presidente de la República el resultado del plebiscito, especificando el texto del proyecto aprobado por la mayoría de los sufragios válidamente emitidos, que deberá ser promulgado como reforma constitucional dentro del plazo que establece el inciso segundo del artículo 55. La misma comunicación deberá enviar si la ciudadanía rechazare las observaciones del Presidente de la República, caso en el cual éste promulgará, en el plazo antes indicado, el proyecto aprobado por el Congreso Pleno.

La ley establecerá normas que garanticen a los partidos políticos que apoyen o rechacen el proyecto o las cuestiones en desacuerdo sometidas a plebiscito, un acceso suficiente a los diferentes medios de publicidad, y dispondrá, en los casos y dentro de los límites que ella señale, la gratuidad de dicha publicidad.

Hasta antes de la reforma de 1970, la Constitución permitía al presidente convocar a un plebiscito para que la ciudadanía dirimiera entre ambos poderes, pero solamente después de que «las dos Cámaras desecharen todas o algunas de las observaciones del Presidente de la República e insistieren por los dos tercios de sus miembros presentes en la totalidad o parte del proyecto aprobado por ellas». La reforma de 1970, por lo tanto, había eliminado del artículo 109 este mecanismo de insistencia por los dos tercios. Por lo que la ambigüedad, y el conflicto, estaba en si la oposición ahora debía insistir por los dos tercios en el Congreso para rechazar los vetos del presidente.

El gobierno y los partidos de la UP planteaban que el inciso 1.º del artículo 108 establecía que las reformas constitucionales debían someterse a la tramitación de un proyecto de ley ordinario, salvo las excepciones que seguían a continuación, y que al no haber una excepción sobre los quorums en los incisos siguientes, el rechazo a los vetos e insistencia de las cámaras debía ser con los dos tercios sus miembros, acorde al artículo 54, que en su inciso 2.º establecía: «Si las dos Cámaras desecharen toda o algunas de las observaciones e insistieren por los dos tercios de sus miembros presentes, en la totalidad o parte del proyecto aprobado por ellas, se devolverá al Presidente para su aprobación». De igual manera, estimaba que el Tribunal Constitucional sí era competente para revisarlo.^[47]

La oposición, sin embargo, afirmaba que el artículo 54 era solo para proyectos de ley, y no para proyectos de reforma constitucional; asimismo, argumentaba que la eliminación del mecanismo de insistencia con la reforma de 1970 era una excepción «tácita», justamente para que fuera la ciudadanía, mediante un plebiscito, la que resolviera cualquier impasse entre el Ejecutivo y el Congreso. Y en cuanto al Tribunal Constitucional, afirmaba que este no era competente para revisar proyectos de reforma constitucional —solo proyectos de ley según lo establecido en el artículo 78 b)—, por lo que, si emitía un fallo sobre el fondo del asunto, este sería nulo. Por lo tanto, de acuerdo a la oposición, el Ejecutivo estaba obligado a promulgar la reforma constitucional tal como había sido aprobada por el Congreso o, de lo contrario, llamar a plebiscito.^[48]

Después de las declaraciones de los parlamentarios de la oposición y de la Unidad Popular del 2 y 4 de marzo de 1972, el presidente Allende instruyó al Partido Izquierda Radical, a través su ministro de Justicia Manuel Sanhueza, a negociar con el PDC, presidida en ese momento por Renán Fuentealba. El ministro Sanhueza y el subsecretario de Justicia José Antonio Viera-Gallo se reunieron varias veces con los diputados democratacristianos Bernardo Leighton y Claudio Huepe y los diputados Orlando Millas (PC) y Julio Silva (IC). El ministro Sanhueza, a su vez, se reunió con el senador Juan Hamilton y con el consejero DC Adolfo Zaldívar.^[49] Si bien había puntos de acuerdo entre el gobierno y el PDC,^[50] el diálogo fue suspendido por la Democracia Cristiana el 8 de marzo debido a que el ministro Vuskovic, con el respaldo de varios sectores de la UP, inició una nueva ronda de expropiaciones para presentar a los negociadores «una situación de hechos consumados».^[51][c] Las conversaciones, no obstante, se reanudaron días después, pero se frenaron a los pocos días luego de que el ministro Sanhueza notificara al senador Fuentealba que los acuerdos alcanzados debían ser aprobados por los partidos de la Unidad Popular.^[53] Dos semanas después, el 6 de abril, el presidente Allende envió al Congreso sus observaciones a la reforma constitucional, lo que inmediatamente provocó la renuncia del PIR a la Unidad Popular y la salida del gobierno de los ministros pertenecientes a la colectividad, Manuel Sanhueza y el ministro de Minería Mauricio Jungk.^[54][55]

A diferencia de un proyecto de ley ordinario, el presidente no podía rechazar totalmente una reforma constitucional, solo podía «proponer modificaciones o correcciones», o reiterar ideas que haya formulado previamente durante la tramitación del proyecto. Los vetos suprimían o sustituían, principalmente, las normas que establecían el traspaso de empresas al APS o área mixta solo mediante la ley, que regulaban las requisiciones e intervenciones de empresa y la que anulaba toda estatización a contar del 14 de octubre de 1971. Asimismo, adicionaba la lista de 91 empresas a ser traspasadas al APS.^[56]

Durante el estudio de los vetos en el Senado en la primera quincena de junio, se iniciaron nuevas conversaciones extraoficiales, esta vez entre el senador DC Tomás Pablo y el ministro de Justicia Jorge Tapia.^[57] Posteriormente, el 12 de junio, el presidente Allende, junto con Jorge Tapia y el diputado Orlando Millas, se reunió con Renán Fuentealba, el vicepresidente DC Felipe Amunátegui y el consejero nacional Sergio Saavedra para intercambiar puntos de vista sobre la reforma de las tres áreas.^[58] Dos días después, cuando se iba a iniciar la votación de los vetos a reforma, los senadores oficialistas y democratacristianos aplazaron la votación por quince días para negociar y llegar a un acuerdo sobre el proyecto.^[59] A su vez, el 17 de junio Allende realizó una reestructuración ministerial y, entre otros cambios, removió a Vuskovic de Economía y en su reemplazo colocó al socialista Carlos Matus, al mismo tiempo que nombró a Orlando Millas en Hacienda.

De esta manera, con el apoyo del PC y la reticencia del PS, el gobierno —representado por el ministro Tapia, el senador Rafael Agustín Gumucio y el subsecretario general de Gobierno Sergio Insunza— inició una segunda ronda de negociaciones sobre la reforma constitucional con la directiva democratacristiana que liderada Fuentealba. Esta vez sí hubo importantes avances y ambos sectores llegaron a un acuerdo básico. Arturo Valenzuela lo resume en siete puntos principales:^[60][d]

1. Traspaso de alrededor de noventa empresas al APS, con compensación.
2. Nuevas estatizaciones en el futuro solo mediante ley.
3. Restricciones a la facultad del Ejecutivo de intervenir empresas.
4. Regularización de la participación de trabajadores en la gestión de empresas mixtas.
5. Creación de empresas autogestionadas.
6. Creación de un cuerpo judicial para dirimir reclamos por trato discriminatorio a empresas privadas.
7. Asignación de fondos públicos para publicidad en medios de comunicación no estatales.

El Partido Demócrata Cristiano, no obstante, suspendió las negociaciones el 29 de junio, pese al deseo del gobierno de continuarlas. En una declaración pública, el consejo directivo del PDC afirmó que el acuerdo con el gobierno llegaba a su fin «sin que haya sido posible concretar un acuerdo global por discrepancias subsistentes sobre asuntos que el PDC considera de fundamental importancia».^[63] El acuerdo fue bloqueado por el ala derecha del PDC, encabezada por Eduardo Frei y Patricio Aylwin. Una de las principales trabas era la negativa del PDC de estatizar la Papelera y su insistencia para formar empresas de trabajadores en cuatro bancos.^[63] Pero más allá del contenido de la reforma, también rechazaban la ambigüedad que podría mostrar el Partido Demócrata Cristiano, pues al mismo tiempo el PDC y el Partido Nacional estaban promoviendo una acusación constitucional contra el ministro del Interior Hernán del Canto y estaban constituyendo una alianza electoral para la elección complementaria del próximo 16 de julio y las elecciones parlamentarias de marzo de 1973. Por otro lado, también recibían presiones de la derecha que llamaban al PDC a no negociar con el gobierno. Además, desconfiaban de Allende y creían que la directiva de Fuentealba había mostrado debilidad ante el gobierno.^[60]

Aylwin, por su parte, diría en sus memorias publicadas en 2023 que la caída de las negociaciones no se debió a «aviesas intenciones de unos u otros ni maniobras de ningún sector», sino a la negativa de la UP de devolver alrededor de ciento cincuenta empresas que a esa fecha se encontraban requisadas o intervenidas. Según Aylwin, «para la DC, a su vez, por mucha que fuera su voluntad de facilitar un proceso de sociabilización, era imposible hacer la vista gorda ante la arbitrariedad e ilegalidad de los métodos que el gobierno utilizaba, admitir las estatizaciones como un hecho consumado y dejar la puerta abierta para que siguieran ocurriendo, sin perder la credibilidad de quienes veían en ella un bastión en la defensa del Estado de derecho».^[64]

De cualquier manera, el acuerdo Gobierno-PDC se cayó y, pese a un último de intento de acuerdo por parte del ministro Tapia, quien ofreció enviar a la brevedad un proyecto de ley con que recogiera las materias en donde había consenso y el retiro de los vetos,^[65] el jueves 6 de julio, en una sesión que se extendió hasta la madrugada del viernes 7, la oposición en el Senado rechazó casi todos los vetos del presidente Allende.^[66] Tras este resultado, la DC optó por no acelerar la votación en la Cámara de Diputados y esperar hasta las elecciones parlamentarias de marzo de 1973.^[67]

Durante el paro de octubre, la promulgación de la reforma de las tres áreas, o el llamado a plebiscito en caso contrario, fue una de las peticiones de la oposición contenidas en el «pliego de Chile».^[68] Posteriormente, en enero de 1973, el comandante en jefe del Ejército y ministro del Interior Carlos Prats y el ministro de Hacienda Orlando Millas elaboraron un proyecto de ley que facultaba al presidente expropiar las empresas faltantes de la lista inicial de noventa y un empresas, y a la vez contemplaba la posibilidad de devolver otras ciento tres requisadas o intervenidas, previo estudio por una comisión. Sin embargo, el Partido Socialista y el MAPU manifestaron su total descuerdo con el proyecto. El proyecto, de todas maneras, fue enviado al Congreso, pero nunca fue discutido.^[69]

En abril de 1973, tras las elecciones parlamentarias de marzo, la Cámara retomó el proyecto Hamilton-Fuentealba y el 25 de abril, como era esperable, rechazó los vetos por mayoría simple,^[70] y el Congreso, mediante oficio del Senado fechado 7 de mayo de 1973, notificó al presidente Allende el rechazo de sus vetos a la reforma constitucional.

Según Renán Fuentealba años después, si la negociación entre el gobierno y la DC se hubiera reanudado después de la elección complementaria de julio de 1972, «se podría haber llegado a un acuerdo».^[71]

Tras ser informado por el Congreso, el 10 de mayo de 1973 el Ejecutivo recurrió al Tribunal Constitucional (TC), solicitándole al órgano que declare que la Cámara y el Senado debían insistir con los dos tercios para rechazar los vetos a una reforma constitucional y que, por lo tanto, las disposiciones aprobadas por el Congreso no podían convertirse en ley.^[72] La recurrencia al TC fue dada a conocer por el presidente Allende al día siguiente en cadena nacional. Según el mandatario, «el procedimiento seguido por la actual mayoría de ambas Cámaras encierra una gran amenaza contra la esencia misma de nuestro sistema institucional. Se pretende desconocer el mandato de la Constitución que determina que la mayoría del Congreso no puede imponer su voluntad por sobre la del Jefe del Estado, sin contar con los dos tercios de los votos de sus miembros».^[73][72]

A su vez, y a la espera del fallo del TC, el 15 de mayo Allende firmó el decreto promulgatorio de la reforma en las partes en que no había habido discrepancias entre el Congreso y el Ejecutivo; y dos días después, el 17, la Cámara de Diputados y el Senado hicieron presente la incompetencia del TC para pronunciarse en materias de reformas constitucionales, y afirmaron que si el TC entraba al fondo del asunto y emitía un fallo, este sería nulo de derecho según el artículo 4 de la Constitución y que nadie estaría obligado a cumplirlo.^[72]

El TC, creado por la reforma constitucional de enero de 1970, había entrado en vigencia en septiembre de 1971 y estaba integrado por cinco miembros, tres designados por el Ejecutivo, con acuerdo del Congreso, y dos por la Corte Suprema. En 1973 era integrado por Enrique Silva Cimma, Adolfo Veloso y Jacobo Schaulsohn —los tres propuestos por el gobierno—, más los ministros de la Corte Suprema Rafael Retamal e Israel Bórquez. Y era presidido por Silva Cimma.^[74] Finalmente, el TC se declaró incompetente, en un fallo dado a conocer el 30 de mayo y acordado por los votos a favor de Silva Cimma, Retamal y Bórquez. Por el lado disidente, en cambio, Veloso afirmó que el TC debía rechazar la incompetencia y entrar al fondo del asunto, mientras que Schaulsohn afirmó que el TC debía abstenerse de pronunciamiento ya que, antes de examinar la competencia, primero debía pronunciarse sobre la procedencia del requerimiento del Ejecutivo.^[75]

Ante este revés, el 5 de junio el Ejecutivo retiró el decreto promulgatorio parcial que estaba en Contraloría con el fin de volver a enviar uno nuevo que sí consideraba el fallo del TC.^[76] Según el gobierno, al no haber un órgano que solucionara la discrepancia entre el Ejecutivo y el Congreso, solo quedaba promulgar las partes de la reforma constitucional donde no había desacuerdo.^[77]

El contralor Héctor Humeres Magnan, sin embargo, mediante un oficio de fecha 2 de julio de 1973, rechazó promulgar el decreto parcial por estimar que, tras analizar los artículos 108 y 109 de la Constitución, el mandatario debía promulgar el mismo texto aprobado por el Congreso o convocar a plebiscito.^[78][77] Tras esta determinación, el gobierno de Allende no realizaría ninguna acción más en relación con la reforma constitucional, aunque sí volvería a dialogar con el PDC sobre el tema.

El lunes 30 de julio el presidente Allende se reunió dos veces en La Moneda, a las 12:30 y a las 22:15 h, con el presidente y vicepresidente del PDC, los senadores Patricio Aylwin y Osvaldo Olguín, respectivamente, para llegar a un acuerdo sobre varias materias, siendo una de las principales la reforma que delimitaba las tres áreas de la economía. En este ámbito, Aylwin le exigió que promulgara la reforma tal como había sido aprobada por el Congreso. Allende propuso, en cambio, crear una comisión paritaria que se encargara de resolver el tema de la delimitación de las áreas de la economía.^[79]

En carta enviada a Allende el martes 31, Aylwin manifestó su «seria preocupación de conciencia» tras las dos reuniones y afirmó, entre otros puntos, que parte de la solución a la crisis pasaba por la inmediata promulgación de la reforma Hamilton-Fuentealba. Para aplacar una de las principales inquietudes del mandatario, el presidente del PDC agregó en su misiva que estaban dispuestos a reformar la Constitución para modificar el actual mecanismo de reforma de tal manera de impedir que se utilizara para reducir o terminar anticipadamente los mandatos y atribuciones de los presidentes.^[80]

La respuesta de Allende a Aylwin llegó el día siguiente, miércoles 1 de agosto. En su carta, el presidente manifestó que estaría dispuesto a promulgar la reforma Hamilton-Fuentealba con la condición, entre otras, de que también se aprobara una reforma constitucional que repusiera el mecanismo de insistencia por los dos tercios en caso de que el Congreso discrepara con el Ejecutivo.^[81] Hasta ahí llegaría el diálogo formal. El sábado 4 Aylwin declaró que las conversaciones con el presidente Allende estaban «terminadas» y que «hoy por hoy, el asunto está en sus manos».^[82]

A la semana siguiente, el presidente Allende contactó al cardenal Raúl Silva Henríquez para que organizara una nueva reunión con el presidente del PDC, pero esta vez un encuentro reservado y fuera del escrutinio público ya que, a su juicio, la presión pública había hecho fracasar las últimas conversaciones. El cardenal accedió a ser intermediario, se comunicó con Aylwin el martes 14 y este, si bien se había comprometido a con su partido a no seguir dialogando con el gobierno, aceptó la invitación. La cita se efectuó la noche del viernes 17 de agosto de 1973 y en ella estuvieron presentes Allende, Aylwin, el cardenal Silva Henríquez y su secretario.^[82] En el encuentro, según relató posteriormente Aylwin, le planteó diversos temas al mandatario, entre ellos que debía promulgar la reforma constitucional y que con anterioridad le había dicho al exministro del Interior Carlos Briones que ellos dos podían demorarse una tarde en lograr «la fórmula de acuerdo necesaria para hacer posible la promulgación de la reforma constitucional». Allende le respondió entonces que daría instrucciones a Briones de ponerse de acuerdo con Aylwin para que buscaran esa fórmula, «porque su deseo era promulgar la reforma».^[82] En los días siguientes, Aylwin y Briones tuvieron varias reuniones y redactaron los textos pertinentes, pero Briones no tuvo —según la versión de Aylwin— el apoyo de los partidos de la UP.^[83]

El 22 de agosto de 1973, unos días después de la reunión en la casa del cardenal, la oposición en la Cámara de Diputados aprobó un acuerdo sobre «el grave quebrantamiento del orden constitucional y legal de la República», en el cual calificó la negativa del Ejecutivo de promulgar la reforma, en el considerando 7.º letra c), como «la más extraordinaria gravedad».^[84]

Varios colaboradores del gobierno de la Unidad Popular han afirmado en años y décadas posteriores al golpe de Estado que el presidente Salvador Allende iba a anunciar el 11 de septiembre de 1973, en un acto a realizarse en la Universidad Técnica del Estado, la convocatoria a un plebiscito. Sin embargo, nunca se ha conocido el texto de lo que Allende iba a anunciar ni tampoco el texto de la propuesta a plebiscitar.^[85]

De acuerdo a la Constitución, Allende solo podía convocar a un plebiscito para resolver un impasse entre el Ejecutivo y el Congreso por una reforma constitucional. En este sentido, el gobierno en ese momento solo podría haber convocado a un plebiscito por cualquiera de los dos proyectos que había aprobado el Congreso Pleno:

1. El proyecto de reforma constitucional sobre las tres áreas de la economía, aprobado el 19 de febrero de 1972.
2. El proyecto de reforma constitucional sobre la reforma agraria que hacía inexpropiables los predios inferiores a 40 hectáreas de riego básico, aprobado por la oposición el 10 de junio de 1973. Los vetos enviados por el Ejecutivo fueron rechazados por el Senado el 17 de julio y por la Cámara el 31 de julio.^[86][87]

En Allende y la experiencia chilena, publicado en 1976, Joan Garcés relata que el 5 de junio de 1973 Allende sometió a la consideración del comité político de la Unidad Popular un plan de acción inmediata de siete puntos para darle una salida a la crisis política, económica e institucional en la que estaba sumido el país. El punto central del plan, el cual Garcés había ayudado a elaborar, era que al día siguiente, el miércoles 6 de junio, se realizara la convocatoria a plebiscito sobre la reforma Hamilton-Fuentealba. La fecha era importante, pues el plazo legal de treinta días para hacer la convocatoria —según el inciso 3.º del artículo 109— justamente vencía el miércoles 6. Sin embargo, el mismo martes 5 el comité político rechazó por unanimidad la idea de llamar a un plebiscito.^[88]

Durante los siguientes tres meses el deterioro de la situación política comenzó a acelerarse. El 29 de junio ocurrió un intento de golpe de Estado, tres días después Contraloría declinó cursar el decreto promulgatorio parcial de la reforma Hamilton-Fuentealba, el 27 de julio fue asesinado el edecán de Allende Arturo Araya Peeters, después fracasaron los diálogos entre Allende y el presidente del PDC Patricio Aylwin en julio y agosto, el 22 de agosto la Cámara emitió su acuerdo sobre el «el grave quebrantamiento del orden constitucional y legal de la República» y al día siguiente renunció el comandante en jefe del Ejército Carlos Prats. En estos días también la crisis económica estaba descontrolada, los camioneros habían iniciado un nuevo paro nacional, al cual se sumarían gremios profesionales y el comercio, la derecha llamaba al presidente a renunciar y en los medios de comunicación se hablaba abiertamente de la posibilidad de un golpe de Estado.

En la segunda mitad de agosto Allende volvió a plantear ante el comité político de la UP convocar a un plebiscito, pero este de nuevo, de manera unánime, rechazó la idea.^[89] No obstante, debido a la precipitación de los acontecimientos, el miércoles 5 de septiembre el mandatario volvió a convocar al comité político y les planteó la urgencia de llamar a un referéndum, llegar a acuerdo con el PDC o armar de nuevo con las fuerzas armadas un gabinete «de seguridad y defensa nacional».^[89] El comité, de nuevo, no llegó a acuerdo, entonces Allende les pidió una respuesta para el día siguiente. Esta, sin embargo, al viernes 7 aún no llegaba.^[90]

El jueves 6 de septiembre Allende tuvo una reunión extraoficial con Belisario Velasco, exsecretario general del PDC y posterior miembro del grupo de los Trece, en la residencia de Tomás Moro. Según Velasco, quien tomó apuntes de esa reunión, durante la conversación le planteó al presidente que debía resolver urgentemente el problema de las áreas de la economía y que para ello debía llamar a plebiscito sobre la base de la reforma Hamilton-Fuentealba. Allende le informó que iba a convocar a un referéndum, «pero que los democratacristianos debían tener presente que él llamaba a plebiscito sobre bases más completas que las propuestas por la DC. Que iba a ganar el plebiscito con más del 55 por ciento y que iba a apurar a Carlos Briones en la preparación del discurso».^[91]

El Partido Comunista recién aceptó la idea del plebiscito y se la comunicó a Allende la mañana del domingo 9 de septiembre —y por escrito el lunes 10—. Posteriormente, ese mismo día domingo, Allende se reunió con el comandante en jefe del Ejército Augusto Pinochet y el general Orlando Urbina y les comunicó su decisión de convocar a un plebiscito.^[92]

El lunes 10 de septiembre Allende almorzó en La Moneda con el ministro del Interior Carlos Briones, los exministros José Tohá y Sergio Bitar, su asesor Joan Garcés y su periodista Augusto Olivares. En el encuentro, el presidente le manifestó a los presentes que esa misma noche o mañana, iba a dirigir un mensaje al país.^[93]

En la noche —la que sería su última—, en la casa de Tomás Moro, Allende volvió a tener una reunión de trabajo, esta vez con Briones, Garcés, Olivares y el ministro de Defensa Orlando Letelier. Según el relato de Garcés, al referirse al mensaje a la nación que iba a dar al día siguiente, martes 11 de septiembre, el mandatario les informó que iba a darle trámite de urgencia a los proyectos de ley considerados en las conversaciones con el PDC. Y después agregó: «Si en el PDC hay acuerdo en legislar sobre los proyectos indicados, de inmediato promulgaré las dos reformas constitucionales que ha aprobado últimamente el Parlamento. Si no hay un acuerdo, convocaré a referéndum. Ya le he dicho al ministro de Justicia que prepare el articulado del texto, dándole como coordenadas los criterios que manifesté al presidente del PDC en mi carta del 2 de agosto [...] No voy a hacer público el contenido exacto del referéndum, que es una baza que me reservo. Pero ello despeja la tensión entre los militares. Ayer los generales abrieron los ojos como platos cuando les dije que iba a convocar un referéndum al comenzar esta semana».^[94] Después habló Carlos Briones, quien había traído a la reunión el acuerdo convenido con la dirección del PDC, y les informó —según Garcés— que estaban resueltas las divergencias «y están de acuerdo en todo. La DC ha dado su conformidad en los términos especificados en estos documentos, así como sobre el modo de promulgar la reforma constitucional de las Áreas de Propiedad».^[95]

Tras el golpe de Estado, el exministro Orlando Letelier confirmó que en el almuerzo del lunes 10 Allende iba a anunciar el día siguiente un plebiscito.^[96] Joan Garcés, por su parte, en una entrevista de 2018 reiteró que la noche del lunes 10 de septiembre Carlos Briones tenía en sus manos el acuerdo con el PDC y que con el plebiscito «se iba a someter a consulta una reestructuración del Estado para adaptarlo a la dinámica social y económica en curso, según el proyecto de Constitución elaborado en 1972 por una comisión que, acogiendo una propuesta que yo hice, el presidente nombró a ese efecto».^[97] El exministro Sergio Bitar, en tanto, afirmó en 2023 que el plebiscito que iba a anunciar Allende iba a ser sobre el proyecto Hamilton-Fuentealba.^[98]

• Gobierno de Salvador Allende
• Golpe de Estado en Chile de 1973