Organisation territoriale de Madagascar

L'organisation territoriale de Madagascar est le découpage du territoire national malgache en subdivisions administratives hiérarchisées. Elle repose sur un équilibre entre des collectivités territoriales, administrées par des conseils élus et dotées d'une autonomie de gestion réelle, et des services déconcentrés de l'État non élus mais chargés de garantir l'unité de la République et le principe d'égalité devant la loi.

Il existe trois niveaux de collectivités territoriales : les communes, les régions et les provinces, dites collectivités territoriales de droit commun. Les collectivités à statut particulier – Antananarivo, Nosy Be et Sainte Marie – complètent le dispositif.

L'État quant à lui se réforme également périodiquement dans le cadre d'un processus de déconcentration, afin de rapprocher l'administration des citoyens tout en tentant de rationaliser les moyens. Les circonscriptions administratives sur lesquelles les services déconcentrés de l'État exercent leurs compétences sont éminemment variables selon la nature de l'organisation. Ainsi, la restauration à la fin de la première République du fokonolona a conduit à la création des fokontany, circonscription administrative de base, puis des districts, circonscription intermédiaire entre la commune et la région.

Les premières subdivisions administratives à Madagascar trouvent leurs racines dans la politique centralisatrice du roi Radama I^er au début du XIX^e siècle. Dès 1822, alors qu'il entreprenait d'annexer les royaumes voisins pour unifier l'île sous son autorité, il mit en place une administration territoriale en nommant des gouverneurs, issus de la noblesse des Maroseranana, pour le représenter et administrer les villes portuaires stratégiques, véritables relais du pouvoir royal. Cette structure préfiguratrice fut formellement institutionnalisée et rationalisée en 1881, sous le règne de la reine Ranavalona II.

Le royaume de Madagascar fut alors divisé en provinces clairement définies, chacune placée sous l'autorité d'un gouverneur (governor) nommé par le monarque et incarnant son pouvoir exécutif sur le territoire. Pour renforcer l'unité du royaume et l'application uniforme de la loi, chaque province fut également dotée d'une cour d'appel judiciaire, créant ainsi une armature administrative et juridique centralisée qui perdura jusqu'à la colonisation française^[1],[2],[3].

Les provinces, abolies au même moment que la monarchie, ont été rétablies en 1946 par l'administration coloniale française. Elles étaient initialement au nombre de cinq, tandis que la sixième (Diego Suarez) a été créée plus tard, avant les élections provinciales de 1957^[4]. Les mêmes provinces ont continué d'exister après l'indépendance en 1960.

En 1959, lorsque l’île de Madagascar officialise la 1^re république de son indépendance, sa constitution définit les provinces et les communes comme collectivités territoriales décentralisées^[5].

Entre 1975 et 1991, à l’époque de la deuxième république malgache, le pays était divisé en cinq niveaux :

1. six faritany (provinces), qui deviendront temporairement faritany mizaka-tena (provinces autonomes)
2. les fivondronana (ou fivondronam-pokontany, anciennes préfectures et sous-préfectures devenues districts et communes)
3. les firaisana (ou firaisam-pokontany, anciens cantons, de)
4. les fokontany (villages, hameaux ou quartiers) (en moyenne 10 par commune)^[6]
5. les fokonolona (anciennes communautés villageoises traditionnelles) (en moyenne 30 par commune)^[6].

En 1992, la constitution de la 3^e république^[7] reporte sur la loi 93-005^[8] les règles de définition des collectivités territoriales qui seront les régions, les départements et les communes. Sur cette base, la loi 94-001^[9] dénombre alors 28 régions, 158 départements et 1295 communes.

La révision 1998^[10] de la constitution de 1992 réintroduit les provinces : « Les provinces autonomes sont des collectivités publiques dotées de la personnalité juridique ainsi que de l’autonomie administrative et financière. » Les régions et communes se fondent sous l’autorité de ces provinces autonomes.

La loi 2004-001^[11] du 17 juin 2004 recrée 22 régions sans supprimer le rôle administratif des provinces : « Les Régions seront à la fois des Collectivités Territoriales Décentralisées et des circonscriptions administratives. »

La révision 2007^[12] de la constitution de 1992 entérinera cette hiérarchie territoriale en régions et communes, et ôtera tout rôle aux provinces et aux départements.

Avec la 4^e république et la constitution de 2010^[13], les provinces, les régions, et les communes deviennent les nouvelles collectivités territoriales décentralisées. Les Fokonolona sont représentés par les responsables de fokontany qui participent au fonctionnement communal.

6 provinces, 22 régions, et 1549 communes urbaines ou rurales, forment alors l'ensemble des Collectivités territoriales décentralisées d'après la loi 2014-020^[14], avant que le décret 2015-592^[15] redécoupe le pays en 1693 communes.

Les 6 provinces de Madagascar ont été découpées en 22 régions en 2004, et la constitution de 2010 conserve ces niveaux de territoires :

À Madagascar, le service public désigne, d'une part, une activité d'intérêt général effectuée sous le contrôle de la puissance publique par un organisme public ou privé, et d'autre part, l'entité publique gérant cette activité.

Le mot administration peut revêtir deux sens différents, selon une approche organique ou fonctionnelle. Sur le plan fonctionnel, l'administration désigne l'ensemble des activités dont le but est de répondre aux besoins d'intérêt général de la population (ordre public, bonne marche des services publics…), tels qu'ils sont définis à un moment donné par l'opinion publique et le pouvoir politique.

Sur le plan organique, l'administration est constituée de l'ensemble des personnes morales (État, collectivités territoriales, établissements publics…) et physiques (fonctionnaires, contractuels…) qui accomplissent ces activités. Sur un plan organique élargi, les organismes privés chargés d'une action administrative peuvent faire partie de l'administration.

Pour la comptabilité nationale, les administrations publiques sont les unités institutionnelles dont la fonction principale est de produire des services non marchands, de réguler l'économie, ou d'effectuer des opérations de redistribution des revenus et des richesses.

La fonction publique quant à elle désigne l'ensemble des agents, titulaires et contractuels, occupant un poste au sein de la fonction publique d'État, d'une collectivité territoriale, ou des établissements publics de santé.

Une circonscription administrative est une zone géographique résultant d’une division du territoire national à des fins de gestion administrative. Dépourvue de personnalité juridique, elle sert de cadre à l'action de l'État dans les territoires au travers de ses services déconcentrés ou de ses représentants, qui se distingue de la collectivité territoriale, entité décentralisée.

Il existe deux types de circonscriptions administratives : les circonscriptions de droit commun au nombre de cinq (fokontany, commune, district, région, province) et diverses circonscriptions administratives spécialisées. Le canton était jusqu'en 1976 une circonscription administrative de droit commun^[16], initialement territoire d'exercice des services de sécurité, et supprimée en tant que circonscription administrative pour fusionner avec la sous-préfecture afin de former le district.

Le tableau ci-après présente la typologie des circonscriptions administratives en vigueur.

Chaque province constitue une circonscription d’appel. Les juridictions situées dans une province relèvent de la cour d’appel dont le siège est fixé au chef-lieu de cette province. Par ailleurs, chaque tribunal de première instance possède également sa propre circonscription, définie en fonction des découpages administratifs que sont les districts^[17].

Jusqu'en décembre 2020, les forces armées malgaches était organisées en Régions militaires (RM) calquées sur les provinces. Ce système, purement administratif, montrait ses limites face à l'étendue de certaines zones. Par exemple, la RM5 de Toliara s'étendait de Morondava à Tôlanaro, une vaste zone difficile à gérer^[18].

Pour y remédier, le gouvernement a adopté, en Conseil des ministres le 9 décembre 2020, une nouvelle structure : les Zones de défense et de sécurité (ZDS), inspirées du système français. L'objectif est de rapprocher l'armée des populations grâce à une décentralisation effective, en tenant compte des réalités géographiques et culturelles. Le commandement reste centralisé auprès du chef d'état-major des armées à Antananarivo, mais l'administration et les interventions doivent être facilitées^[18].

En complément, 24 délégations militaires régionales (DMR) doivent être créées au sein de chaque région. Dirigées par des officiers supérieurs, elles travailleront avec les autorités locales via un organe mixte de conception . Cette réforme répond à l'évolution des menaces, moins tournée vers la défense extérieure, l'armée se concentre désormais sur la sécurité intérieure^[18].

Les provinces sont une subdivision administrative créées sous l'Ancien régime, maintenue par l'administration coloniale à partir de 1946 et retenue par la constitution du 14 octobre 1958 qui l'élève au rang de collectivité territoriale. Les provinces disposent de la personnalité morale et de l'autonomie administrative et financière.

Pour partie héritières des régions historiques, les régions administratives sont créées sous leur forme actuelle en 1962 et acquièrent un statut de collectivité territoriale en 2004, inscrit dans la Constitution la même année. Le nombre de régions administratives passe le en 2021 de vingt-deux à vingt-trois, puis à vingt-quatre en 2023.

Sur un même territoire coexistent une collectivité territoriale dotée d'un conseil élu, le conseil régional, et une circonscription administrative avec un préfet de région – préfet du chef-lieu.

Madagascar est divisée en 1 693 communes dotées chacune d’un conseil municipal et d’un maire élu pour quatre années consécutives^[20]. Les communes sont catégorisées en communes urbaines et en communes rurales. Les communes urbaines les plus importantes constituent également leur propre district.

En raison de son statut de capitale de Madagascar, du nombre élevé de sa population et sur le fondement de l'article 95 de la Constitution, Antananarivo dispose d’un statut particulier conférant à ses 6 arrondissements la prise en charge des compétences de la commune qui tiennent essentiellement compte des principes de proximité, de recevabilité, d'appartenance, de promotion et de défense des intérêts des habitants. Ce statut particulier est appliqué par la loi №2015-011 du 1^er avril 2015.

La Commune Urbaine d'Antananarivo est administrée par une assemblée délibérante – conseil municipal – et un organe exécutif dirigé par le Maire d'Antananarivo et représenté par ses délégués auprès des arrondissement.

L'État est représenté au niveau de la ville d'Antananarivo et auprès de la région Analamanga par le préfet de police d'Antananarivo, délégataire du ministre de l'intérieur.

En raison de sa configuration géographique et de l'étendue de son agglomération, l'île de Nosy Be est élevé au rang de commune par la fusion des communes de l'île. La loi №2015-009 du 1^er avril 2015 confère à cette nouvelle commune un statut particulier où les anciennes communes constituent désormais des arrondissements municipaux.

À l'instar de la capitale malgache Antananarivo, la commune urbaine de Nosy Be est administrée par un conseil municipal et un maire représenté au niveau des arrondissements par ses délégués.

Un préfet de police, délégataire du ministre de l'intérieur, y exerce la fonction de représentant de l'État. Il est responsable devant le Commissaire Général d'Antsiranana.

À l'instar de Nosy Be, en raison de sa configuration géographique et de l'étendue de son agglomération, l'île de Sainte-Marie est élevé au rang de commune par la fusion des communes de l'île. La loi №2015-010 du 1^er avril 2015 confère à cette nouvelle commune un statut particulier où les anciennes communes constituent désormais des arrondissements municipaux.

Tout comme Antananarivo et Nosy Be, la commune urbaine de Sainte-Marie est administrée par un conseil municipal et un maire représenté au niveau des arrondissements par ses délégués.

Un préfet de police, délégataire du ministre de l'intérieur, y exerce la fonction de représentant de l'État. Il est responsable devant le Commissaire Général de Toamasina.

Le découpage administratif de Madagascar est, au 1^er janvier 2026, le suivant :

• Provinces de Madagascar
  • Régions de Madagascar

• Institut géographique et hydrographique national de Madagascar (Foiben-Taosarintanin' i Madagasikara)
• Ministère de l'Intérieur et de la Décentralisation - Bureau National de Gestion des Risques et Catastrophes (Madagascar)
• Institut national de la statistique (Madagascar)

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