Kolesiostwo

W odniesieniu do realiów PRL bliskim pojęciem była nomenklatura, rozumiana jako system obsadzania kluczowych stanowisk za zgodą odpowiednich instancji PZPR^[19]. Pajdzińska opisywała nomenklaturę jako zjawisko charakterystyczne dla rzeczywistości peerelowskiej, w której główną zasadą funkcjonowania systemu obsady stanowisk kierowniczych była konieczność uzyskania rekomendacji jednostki partyjnej odpowiedniego szczebla, a cofnięcie rekomendacji oznaczało w praktyce utratę stanowiska^[2].

W III Rzeczypospolitej pojęcia kolesiostwa, kumoterstwa i nepotyzmu odnoszono przede wszystkim do polityki kadrowej w administracji publicznej i w spółkach z udziałem Skarbu Państwa^[20]. Fundacja im. Stefana Batorego pisała, że zjawisko polegające na dążeniu świata polityki do podporządkowania sobie administracji przez obsadzanie stanowisk „ludźmi zaufanymi”, czyli „swoimi”, jest szczególnie widoczne po zmianie władzy^[20].

W raporcie Fundacji Batorego, odwołującym się do zestawienia dziennikarzy „Rzeczpospolitej” obejmującego 32 największe spółki Skarbu Państwa, wskazano, że w pierwszym półroczu rządów odsetek wymienionych prezesów tych spółek wyniósł 55,5% dla rządu SLD z lat 2002–2005, 46,6% dla pierwszego rządu PiS z lat 2005–2007, 56,3% dla pierwszego rządu PO z lat 2007–2011, 20,3% dla drugiego rządu PO z lat 2011–2015 oraz 96,9% dla rządu PiS po 2015 r.^[20] W tym samym opracowaniu zwracano uwagę, że zmiany personalne były realizowane nie tylko szybko, ale także szeroko, obejmując równocześnie administrację rządową, prokuraturę, sądy, kuratorów oświaty, zarządy i rady nadzorcze spółek państwowych, wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, a nawet dyrektorów oddziałów ZUS^[20].

W debacie publicznej wielokrotnie przywoływano ustalenia kontroli i raportów dotyczących konkretnych instytucji. W raporcie Fundacji Batorego przytoczono m.in. ustalenia kontroli KPRM z 2013 r. w ARiMR, w której wskazano „brak wystarczających mechanizmów zapobiegających nepotyzmowi i kumoterstwu”^[20.1]. Najwyższa Izba Kontroli krytycznie oceniała z kolei zarządzanie i nadzór nad spółką Elewarr^[21].

Do szeroko komentowanych wcześniejszych przypadków należały nominacje w Polskiej Grupie Zbrojeniowej, w tym powołanie 31 sierpnia 2016 r. Bartłomieja Misiewicza do Rady Nadzorczej PGZ SA, opisane w raporcie Fundacji im. Stefana Batorego jako przypadek powołania osoby niespełniającej wskazanego wymogu ustawowego dla członków rad nadzorczych spółek Skarbu Państwa^[22]. Misiewicz zrezygnował z członkostwa w Radzie Nadzorczej PGZ we wrześniu 2016 r.^[23]. W kwietniu 2017 r., po kolejnej kontrowersji związanej z zatrudnieniem go w PGZ jako pełnomocnika zarządu do spraw komunikacji, spółka poinformowała o rozwiązaniu z nim umowy o pracę za porozumieniem stron, ze skutkiem natychmiastowym i bez odprawy^[24]. Następnego dnia, po posiedzeniu komisji partyjnej powołanej do wyjaśnienia zarzutów i okoliczności obejmowania przez niego funkcji, Misiewicz zrezygnował z członkostwa w PiS^[25].

W badaniu CBOS z 2014 r. 85% respondentów uznało, że wśród wysokich urzędników państwowych i polityków często dochodzi do obsadzania krewnych, kolegów i znajomych na stanowiskach w urzędach, spółkach i bankach^[26]. Skala debaty wokół zatrudniania rodzin polityków w spółkach państwowych była na tyle duża, że w 2021 r. Prawo i Sprawiedliwość przyjęło uchwałę zakazującą zasiadania współmałżonków, dzieci, rodzeństwa i rodziców posłów oraz senatorów tej partii w radach nadzorczych spółek Skarbu Państwa^[27].

W czerwcu 2025 r. Onet opisał powołanie Anny Sobieraj-Kozakiewicz na stanowisko wiceprezesa KGHM do spraw aktywów zagranicznych; wskazano, że jest ona córką Dariusza Sobieraja, działacza PSL i społecznego doradcy Władysława Kosiniaka-Kamysza, a wcześniej kierowała AMW Rewita, spółką podległą Agencji Mienia Wojskowego^[28]. Sprawa była przywoływana w szerszej debacie o odpolitycznieniu spółek Skarbu Państwa; kilka dni później premier Donald Tusk zapowiedział „radykalne zmiany” w tym obszarze i mówił, że reaguje na „nepotyzm czy kolesiostwo” w administracji i spółkach państwowych^[29]. W kolejnym tekście Onet podał, że w postępowaniu kwalifikacyjnym na to stanowisko siedem aplikacji spełniało wymogi formalne, rada nadzorcza przeprowadziła rozmowy z trzema kandydatami, a członek rady nadzorczej z wyboru pracowników Józef Czyczerski oceniał, że konkursy w spółkach były „fikcją” zarówno przed, jak i po zmianie rządu^[30]. Sprawa była zestawiana z obietnicą Koalicji Obywatelskiej zawartą w „100 konkretach”, zgodnie z którą w spółkach z udziałem Skarbu Państwa nowy nabór miał odbywać się w transparentnych konkursach, „w których decydować będą kompetencje, a nie znajomości rodzinne i partyjne”^[31]. W lutym 2026 r. minister aktywów państwowych Wojciech Balczun pytany, czy posada Sobieraj-Kozakiewicz jest „nieaktualna”, odpowiedział, że pozostaje „aktualna”, a jako kryterium oceny osób kierowanych do zarządów spółek wskazywał ich kwalifikacje^[32].

W październiku 2025 r. TOK FM, powołując się na ustalenia „Gazety Wyborczej”, opisało obsadzanie po wyborach samorządowych w 2024 r. stanowisk w krakowskich i małopolskich instytucjach, miejskich spółkach, instytucjach państwowych i radach nadzorczych przez działaczy PO i PSL; w tekście wskazano zarazem, że władze miasta zaprzeczały zarzutom o kolesiostwo i deklarowały transparentność rekrutacji^[33]. Wśród szerzej opisywanych przypadków znalazło się powołanie byłego krakowskiego radnego PO Andrzeja Hawranka na stanowisko szefa małopolskiego sanepidu. Według Radia Kraków konkurs na to stanowisko wygrała Ewa Wiercińska, doktor nauk medycznych, jednak wojewoda małopolski Krzysztof Jan Klęczar zarekomendował Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu Andrzeja Hawranka, uzasadniając to jego doświadczeniem i własną oceną kandydatury^[34]. W rozmowie z Radiem Kraków wojewoda stwierdził, że przepisy nie wiążą go wynikiem konkursu i że w jego opinii Hawranek najlepiej spełnia kryteria spośród przedstawionych kandydatów^[35]. Sprawa była później przywoływana jako przykład kontrowersji kadrowych w Krakowie i Małopolsce; Interia podała, że po objęciu funkcji przez Hawranka stanowisko pełniącego obowiązki zastępcy dyrektora do spraw bezpieczeństwa w sanepidzie objął polityk PSL Marek Gajowy, a rzecznik instytucji poinformował, że konkurs na to stanowisko nie został przeprowadzony, ponieważ jednostka nie miała takiego obowiązku prawnego^[36]. Kontrowersje wzbudził także wybór Aleksandry Twaróg na stanowisko Krakowskiego Rzecznika Uczniów i Dialogu Szkolnego. TVN24 podał, że Twaróg, wcześniej związana z kampanią prezydenta Krakowa Aleksandra Miszalskiego i będąca jego asystentką społeczną, uzyskała najsłabszy wynik w teście konkursowym spośród zakwalifikowanych kandydatów, lecz wygrała nabór po uwzględnieniu rozmowy kwalifikacyjnej i pozostałych kryteriów^[37]. Rzeczniczka prezydenta Krakowa wyjaśniała, że wynik testu nie był jedynym kryterium, a decyzję podjęto na podstawie całościowej oceny kompetencji kandydatki^[37]. W debacie publicznej pojawiły się również zarzuty dotyczące zatrudnienia Szczęsnego Filipiaka, przewodniczącego krakowskiej PO, społecznego doradcy prezydenta Krakowa i pracownika Krakowskiego Holdingu Komunalnego. W rozmowie z LoveKraków.pl Filipiak potwierdził, że w KHK pełni funkcję doradczą, odniósł się do zarzutów dotyczących braku wyższego wykształcenia i wskazał, że ukończył szkołę zawodową jako fotograf oraz zdał państwowy egzamin na agenta ubezpieczeniowego; zarazem podkreślał swoje doświadczenie zawodowe i menedżerskie^[38].

Kolesiostwo nie jest samodzielną nazwą typu czynu zabronionego w prawie karnym, lecz w praktyce bywa odnoszone do działań naruszających zasady bezstronności, równego dostępu do stanowisk publicznych, etyki urzędniczej albo reguły uczciwej konkurencji^[8]. W materiałach CBA nepotyzm i kumoterstwo opisano jako niekaralne formy korupcji, które mogą naruszać normy etyczne i standardy działania instytucji publicznych, nawet jeśli nie stanowią odrębnych przestępstw^[8].

Konstytucyjnym punktem odniesienia dla przeciwdziałania takim zjawiskom jest Konstytucja RP, zgodnie z którą obywatele mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, a korpus służby cywilnej ma zapewniać zawodowe, rzetelne, bezstronne i politycznie neutralne wykonywanie zadań państwa^[39].

Po 1989 r. polskie ustawodawstwo kilkakrotnie zmieniało mechanizmy mające ograniczać lub odwrotnie – ułatwiać polityczne obsadzanie stanowisk.

Ustawa o służbie cywilnej z 1998 r. przewidywała konkursy na wyższe stanowiska w służbie cywilnej^[40]. Najwyższa Izba Kontroli wskazywała później, że zgodnie z tą ustawą obsadzanie wolnych wyższych stanowisk następowało w drodze konkursu, a przypadki powierzenia stanowisk bez przeprowadzenia konkursu stanowiły naruszenie ustawy^[41].

Ustawa z 24 sierpnia 2006 r. o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych zastąpiła wcześniejszy model nowym rozwiązaniem opartym na państwowym zasobie kadrowym; akt ten został następnie uchylony w 2009 r.^[42] W opracowaniu Fundacji Batorego zmiany z lat 2005–2007 opisywano jako sposób omijania konieczności organizowania otwartego i jawnego naboru w drodze konkursu^[20].

Ustawa o służbie cywilnej z 2008 r. ponownie wprost stanowiła, że nabór do służby cywilnej jest otwarty oraz konkurencyjny^[43]. Podobną zasadę przyjęto w ustawie o pracownikach samorządowych, zgodnie z którą nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym kierownicze, jest otwarty i konkurencyjny^[44].

Nowelizacja z 30 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw zniosła otwarty i konkurencyjny nabór na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, zastępując go powołaniem^[45]. Rzecznik Praw Obywatelskich oceniał, że zmiany te wyeliminowały otwarty i konkurencyjny nabór na wyższe stanowiska oraz osłabiły konstytucyjne standardy dostępu do służby publicznej i politycznej neutralności korpusu służby cywilnej^[46].

W odniesieniu do spółek z udziałem Skarbu Państwa istotne znaczenie miała ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Wprowadziła ona formalne wymogi wobec kandydatów do organów nadzorczych i zarządzających, w tym wymóg wyższego wykształcenia, co najmniej pięcioletniego doświadczenia zawodowego, a w wielu przypadkach także dodatkowych kwalifikacji; przewidziała ponadto ograniczenia wobec osób zatrudnionych w biurach poselskich i senatorskich oraz osób wchodzących w skład organów partii politycznych albo zatrudnionych przez partie^[47].

W 2025 r. do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów wpisano projekt nowelizacji ustawy o służbie cywilnej, zakładający przywrócenie konkursów na wyższe stanowiska^[48]. W przyjętej w 2026 r. Strategii zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej do 2034 r. Rada Ministrów stwierdziła, że sposób obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej „z nielicznymi wyjątkami, nie jest konkurencyjny i otwarty”, a osoba zajmująca takie stanowisko może być odwołana w dowolnym momencie^[49].

W historycznym kontekście amerykańskim najbliższym odpowiednikiem był tzw. patronaż, czyli praktyka nagradzania działaczy i zwolenników zwycięskiej partii stanowiskami oraz innymi korzyściami^[52]. Za punkt zwrotny w ograniczaniu tego modelu uznaje się Pendleton Civil Service Act z 1883 r., który ustanowił tradycję federalnej służby cywilnej opartą na kryteriach merytorycznych, a nie na przynależności partyjnej^[53]. Współcześnie w Stanach Zjednoczonych współistnieją jednak dwa mechanizmy: profesjonalna i stała służba cywilna oraz szeroki zakres politycznych nominacji na najwyższych stanowiskach wykonawczych^[54].

W literaturze dotyczącej Ameryki Łacińskiej wielokrotnie wskazywano, że w wielu państwach regionu patronaż był trwalszym elementem funkcjonowania administracji niż profesjonalizacja służby cywilnej, a polityczna kontrola nad biurokracją osłabiała skuteczność instytucji i odpowiedzialność władz^[55]. Przykładem reformy ograniczającej takie praktyki była meksykańska reforma po zmianie władzy w 2000 r.; OECD odnotowała, że w kolejnych latach przyjęto tam rozwiązania wprowadzające służbę publiczną opartą na modelu kariery dla średnich i wyższych szczebli administracji^[56].

Badania nad patronażem politycznym wskazują, że zjawisko to nie ogranicza się do państw uznawanych za słabiej rozwinięte instytucjonalnie. Petr Kopecký i Gerardo Scherlis argumentowali, że także we współczesnej Europie patronaż pozostaje istotnym zasobem organizacyjnym i rządowym partii politycznych^[57].

Szczególnym przedmiotem analiz pozostają Bałkany Zachodnie. OECD i SIGMA wskazywały, że formalne rozwiązania prawne tamtejszych służb cywilnych często w znacznym stopniu odpowiadają europejskim zasadom administracji, lecz słabsza bywa jakość wdrażania tych reguł, zwłaszcza na najwyższych szczeblach administracji, gdzie politycy wykazują silne zainteresowanie wyłączaniem kluczowych stanowisk spod standardowych reguł służby cywilnej^[58].

W literaturze poświęconej państwom postsowieckim podobne mechanizmy opisywano często w kategoriach patronal politics, czyli polityki opartej na spersonalizowanych sieciach zależności, działających szczególnie silnie tam, gdzie praworządność jest słaba, a korupcja powszechna^[59]. Hale ujmował w ten sposób postsowieckie trajektorie polityczne państw byłego ZSRR, zwłaszcza tych, które po 1991 r. nie weszły do Unii Europejskiej^[59].

W odniesieniu do Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej szeroko stosowany jest termin crony capitalism, opisujący ścisłe powiązania między elitami politycznymi a uprzywilejowanymi grupami biznesowymi^[60]. Redaktorzy tej pracy wskazywali, że zjawisko to było jednym z ważnych obiektów krytyki podczas wystąpień społecznych w 2011 r., skierowanych przeciw rządzącym i sprzymierzonym z nimi przedsiębiorcom monopolizującym dochodowe możliwości gospodarcze^[60]. Jednym z najlepiej udokumentowanych przypadków jest Tunezja za rządów Zajna al-Abidina ibn Alego; według Banku Światowego manipulowanie regulacjami przez uprzywilejowanych insiderów doprowadziło do sytuacji, w której pod koniec 2010 r. grupa ta przejmowała ponad 21% wszystkich zysków sektora prywatnego w kraju^[61][62].

W badaniach nad Azją Wschodnią i Azją Południowo-Wschodnią do klasycznych studiów porównawczych należą analizy Korei Południowej i Filipin, którym David C. Kang poświęcił monografię o crony capitalism i jego związku z rozwojem gospodarczym oraz strukturą elit politycznych i biznesowych^[63].

W analizach międzynarodowych za podstawowe narzędzia ograniczania patronażu i podobnych praktyk uznaje się przede wszystkim merytokratyczny nabór do służby cywilnej, otwarte konkursy, standaryzowane egzaminy, depolityzację doboru kadr oraz przejrzyste procedury awansu^[64][58]. Bank Światowy wskazywał, że zwłaszcza tam, gdzie patronaż jest silny, formalne egzaminy i procedury rekrutacyjne oparte na kryteriach merytorycznych mogą istotnie ograniczać wpływ nieformalnych układów na obsadę stanowisk^[64].